II SA/Gd 678/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. O., E. L., A. W., J. W., M. S., E. D., K. R., Z. N., R. H. i P. H. na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 maja 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości M., obręb geodezyjny S., gmina C. postanawia: 1. odrzucić skargę E. L., A. W., J. W., M. S., E. D., K. R., Z. N., R. H. i P. H., 2. zwrócić E. L., A. W., J. W., M. S., E. D., K. R., Z. N., R. H. i P. H ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku po 300 (trzysta) złotych uiszczonych tytułem wpisu sądowego od skargi. L. O., E. L., A. W., J. W., M. S., E. D., K. R., Z. N., R. H. i P. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 maja 2019 r., nr VII/109/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości M., obręb geodezyjny S., gmina C. W uzasadnieniu wskazano, że L. O. jest właścicielką m.in. działki nr [..] w M., gmina C. Na działce tej znajduje się dom mieszkalny skarżącej i jej męża, zaś pozostała część nieruchomości jest dzierżawiona na potrzeby letniskowe i przyczepy campingowe pozostałych skarżących. Na powyższą okoliczność do skargi przedłożono wydruk z treści księgi wieczystej aktualnej na dzień 5 sierpnia 2019 r. oraz umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga E. L., A. W., J. W., M. S., E. D., K. R., Z. N., R. H. i P. H. podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi sprawy skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana został uchwała Rady Gminy z dnia 31 maja 2019 r., nr VII/109/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości M., obręb geodezyjny S., gmina C., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej u.p.z.p. Podstawą prawną wniesionej skargi jest przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., który w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2017 r. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Treść powyższego przepisu wskazuje, że służy ona ochronie prawnej podmiotów przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Przy czym skuteczne wniesienie skargi w tym trybie, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, uzależnione jest od tego, czy skarżący wykaże naruszenie przysługującego mu interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały, zaś brak naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., obliguje sąd do odrzucenia takiej skargi. Badając niniejszą sprawę Sąd uznał, że E. L., A. W., J. W., M. S., E. D., K. R., Z. N., R. H. i P. H nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny. Wskazane osoby swój interes prawny wywodziły z zawartych umów dzierżawy poszczególnych części nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], położonej w M., gmina C., która znajduje się na terenie objętym postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego. Z przedłożonego do akt sprawy wydruku księgi wieczystej obejmującej m.in. wskazaną nieruchomość oraz z umów dzierżawy z dnia 1 czerwca 2018 r. wynika, że właścicielem działki jest skarżąca L. O., zaś pozostali skarżący są dzierżawcami części ww. nieruchomości. Ustalając zatem, czy dzierżawcy nieruchomości objętej postanowieniami planu miejscowego mają interes prawny w kwestionowaniu tego aktu, należy odnieść się do charakteru prawnego dzierżawy i wynikających z tego stosunku zobowiązaniowego praw i obowiązków stron. Zgodnie z art. 693 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1145), zwanej dalej jako k.c. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Do dzierżawy stosuje się odpowiednio przepisy o najmie (art. 694 k.c.). Dzierżawa jest więc rodzajem umowy o korzystanie z rzeczy lub praw, podobnie jak np. umowa najmu, i ma charakter wzajemny. Z powyższego wynika, że dzierżawa gruntu stanowi obligacyjny tytuł prawny do nieruchomości. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, i Sąd orzekający pogląd ten w pełni podziela, że podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym w odniesieniu do nieruchomości objętej planem miejscowym, nie mają interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia tego planu (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2006 r., II OSK 936/06; z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07; z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o planie miejscowym, ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić takiego źródła, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sytuacja prawna dzierżawcy może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości dzierżawionej, który poprzez ograniczenie sposobu korzystania z niej przez właściciela uniemożliwi lub utrudni wywiązywanie się przez niego z zawartej umowy dzierżawy. W konsekwencji w takiej sytuacji nie może być mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot (por. postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 805/19 i z dnia 19 września 2019 r., II OSK 3797/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym na naruszenie interesu prawnego na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się te osoby, którym do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Pozostałe zaś podmioty mogą mieć jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes, którego ochrony można dochodzić przed sądem administracyjnym. Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wyłącznie L. O., która jest właścicielką działki nr [..] położonej w granicach obowiązywania kwestionowanego planu, może posiadać interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy uchwalającej ten plan. Pozostali zaś skarżący, jako dzierżawcy tej nieruchomości, nie mają własnego, bezpośredniego interesu prawnego, wywodzonego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, we wniesieniu skargi na ten akt. Interes tych podmiotów w kwestionowaniu uchwały o planie wynika wyłącznie z zawartych umów dzierżawy nieruchomości i jest jedynie interesem faktycznym, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., nie legitymuje do jej zaskarżenia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarżąca E. L., A. W., J. W., M. S., E. D., K. R., Z. N., R. H. i P. H nie posiadają legitymacji do zaskarżenia niniejszej uchwały o planie miejscowym w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., skargę ich odrzucił. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił E. L., A. W., J. W., M. S., E. D., K. R., Z. N., R. H. i P. H ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku po 300 (trzysta) złotych uiszczonych tytułem wpisu sądowego od skargi.