II SA/Gd 68/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 września 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego w gminie K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załączników graficznych nr 3 i 4 do uchwały, w zakresie obszarów oznaczonych symbolami 42.R i 50.R, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr VIII/439/18 Rady Gminy z dnia 25 września 2018 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru geodezyjnego G. w gminie K., domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej załączników graficznych nr 3 i 4 w zakresie obszarów oznaczonych symbolami terenu 42.R i 50.R. W skardze zarzucono naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587), dalej jako rozporządzenie w sprawie projektu planu. Jak wskazał Wojewoda, na załącznikach graficznych do uchwały nr 3 i 4 wyodrębnione są obszary terenu oznaczone jako 42.R i 50.R. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 11 uchwały dla terenów rolniczych na rysunku planu użyto oznaczenia symbolem R, zaś w rozdziale 3 uchwały zawarto szczegółowe oznaczenia dla poszczególnych terenów – od 1.R do 38.R (§ 19 ust. 12) oraz od 39.R do 41.R (§ 19 ust. 13 uchwały). Zapisy te nie zawierają jednak ustaleń dla obszarów oznaczonych na ww. załącznikach graficznych symbolami 42.R i 50.R. Według Wojewody, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie projektu planu, część graficzna planu powinna natomiast stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Tymczasem brak szczegółowych ustaleń w tekście uchwały dla obszarów oznaczonych na rysunku symbolami 42.R i 50.R stanowi niedopuszczalną rozbieżność między częścią tekstową planu a jego rysunkiem. Jednocześnie brak w części tekstowej uchwały szczegółowych ustaleń dla ww. obszarów stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że gmina ma obowiązek zawarcia w uchwale planistycznej m.in. szczegółowych wytycznych dotyczących zasad kształtowania i zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów oznaczonych w planie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że sam fakt niewymienienia symboliki obszarów oznaczonych 42.R i 50.R w części tekstowej planu nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Rysunek jest bowiem wizualizacją całej części tekstowej. W ocenie organu użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają natomiast jednoznacznie na powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi z § 8 ust. 2 rozporządzenia, gdyż elementy wynikające dla tych obszarów zostały ustalone w części ogólnej ustaleń planu (§ 6 ust. 1 pkt 11 oraz Rozdział 2 uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie podstawą prawną zaskarżenia uchwały nr VIII/439/18 Rady Gminy z dnia 25 września 2018 r., był art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g. Jak stanowi przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika nadto, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Realizując omawianą kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, dostępny w CBOSA). W tym stanie rzeczy skargę wniesioną w niniejszej sprawie sąd uznał za dopuszczalną. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały Rady Gminy sąd uznał za zasadne zarzuty skargi co do podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszenia wskazanych w skardze przepisów, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części dotyczącej załączników graficznych 3 i 4 w zakresie obszarów oznaczonych symbolami 42.R i 50.R. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. W zakresie zasad sporządzenia miejscowego planu wskazać trzeba na przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w którym zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednym z obowiązkowych elementów planu jest m.in. określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Następnie z przepisu § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie projektu planu wynika, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego, natomiast § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Wskazać też trzeba, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie projektu planu przy zapisywaniu ustaleń projektu planu ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Obowiązek określenia w miejscowym planie zasad zagospodarowania terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania, poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jakie zasady mają obowiązywać. Wszelkie warunki dotyczące zabudowy i zagospodarowania danego terenu wynikające z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, winny zatem znaleźć się w uchwale planistycznej. Oznacza to, że część tekstowa planu zawarta jest w treści uchwały, załącznik graficzny natomiast oznacza rysunek. Nadto, to część tekstowa planu zawiera normy prawne. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek więc obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku i stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu. Część tekstowa i część graficzna tworzą więc całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu i nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej. Z tych względów w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu nie może być żadnych rozbieżności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1795/15 i przywołane w nim orzeczenia, dostępny w CBOSA). Jest bezsporne w niniejszej sprawie, że w załączniku graficznym nr 3 i 4 wskazano obszary oznaczone symbolami terenu 42.R i 50.R, które to oznaczenie, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 11 uchwały dotyczy terenów rolniczych. Przy czym, jak słusznie zauważył skarżący organ nadzoru, w części tekstowej uchwały brak jest uregulowań normatywnych dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych wskazanymi symbolami. Wprawdzie w rozdziale 3 uchwały, w § 19 ust. 12 i 13 zawarto szczegółowe ustalenia dla terenów rolniczych, lecz dotyczą one wyłącznie terenów oznaczonych symbolami od 1.R do 38.R i od 39.R do 41.R. Oznacza to, że na rysunku planu miejscowego znalazły się oznaczenia, które nie znajdują odzwierciedlenia w części normatywnej aktu, tj. części tekstowej, a więc brak jest podstawy normatywnej dla uchwalenia takiego przeznaczenia terenów. Wskazane wyżej rozbieżności pomiędzy rysunkiem planu a treścią normatywną uchwały, przy braku po stronie sądu kompetencji do uzupełnienia treści uchwały, uzasadniają zatem stwierdzenie nieważności planu w zakresie wyznaczającym obszary wyznaczone na rysunku planu (zał. nr 3 i 4) i oznaczone symbolami 42.R i 50.R, które - jak wynika z mapy - znajdują się na południowym i wschodnim skraju obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. W ocenie sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, tj. naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, przy czym sąd dopatrzył się w tym zakresie nie tyle naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia, na co wskazuje Wojewoda w skardze, co naruszenia § 4 pkt 1. Przepis § 8 ust. 2 odnosi się bowiem do stosowania na projekcie planu nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających jednoznaczne powiązanie projektu rysunku z projektem tekstu planu, zaś w niniejszej sprawie dostrzeżone uchybienie wyraża się w tym, że w tekście planu brak jest normatywnych podstaw do ustalenia przeznaczenia dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem 42.R i 50.R. Zawartość tej normatywnej treści uchwały wyznacza natomiast § 4 pkt 1 rozporządzenia, który przewiduje, że przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że w zaskarżonej uchwale dla terenów 42.R i 50.R, uchwałodawca gminny nie zawarł ustaleń normatywnych w odniesieniu do tak oznaczonych na rysunku planu terenów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie 1 sentencji wyroku, uwzględniając żądanie skargi. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) związku z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz Wojewody zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce 960 zł, tj. stanowiącej podwójną stawkę minimalną wynikającą z ww. rozporządzenia, przy uwzględnieniu szczególnego nakładu pracy radcy prawnego oraz stawiennictwo pełnomocnika na rozprawie.