II SA/Gd 681/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka As. WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 2 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 28 lutego 2003 r. nr [...]. Dyrektor Zakładu Karnego decyzją z dnia 28 lutego 2003 r., powołując jako podstawę prawną art. 149 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom służby więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712) i § 10 zarządzenia nr 16/97 CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom służby więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 2, poz. 9) w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761), odmówił wznowienia postępowania odnośnie decyzji ostatecznej z dnia 24 listopada 1997 r. w sprawie przyznania plut. T. Ż. równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, wydanej na podstawie § 10 zarządzenia nr 16/97 CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. z uwagi na brak podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 145 lub art. 145a k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że plut. T. Ż. złożył wniosek o wyrównanie pomniejszonego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 1 listopada 1997 r. do 20 sierpnia 1999 r., kiedy pobierał ekwiwalent jako osoba samotna. W dniu 9 września 1999 r. decyzją nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego przyznał T. Ż. ekwiwalent pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości określonej w § 3 ust. 1 zarządzenia CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w związku ze złożeniem dokumentów stwierdzających fakt zawarcia przez niego związku małżeńskiego. Organ wskazał, że podstawą, na której funkcjonariusz opiera swoje żądanie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt ISA 2322/00 w sprawie skargi L. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2000 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ I instancji następnie podał, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla organu administracji nie stanowi źródła prawa jakim są jedynie akty prawne wydane przez właściwe organy władzy państwowej i wobec tego nie dopatrzył się istotnych okoliczności faktycznych, które umożliwiłyby w myśl art. 145 lub 145a k.p.a. wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W odwołaniu od powyższej decyzji T. Ż. podał, iż z niniejszą decyzją się nie zgadza, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że podstawą prawną wydania decyzji w tej sprawie mógł być tylko art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis ten nie dawał możliwości uzależnienia wysokości przedmiotowego równoważnika od stanu cywilnego funkcjonariusza. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia 2 kwietnia 2003 r., powołując jako podstawę prawna art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że T. Ż. otrzymywał do dnia 20 sierpnia 1999 r. równoważnik pieniężny w wysokości o połowę mniejszej niż funkcjonariusz posiadający członków rodziny, określonych w art. 89 ustawy o Służbie Więziennej. Począwszy; od dnia 21 sierpnia 1999 r., tj. zawarcia związku małżeńskiego, decyzją z dnia 9 września 1999 r. Dyrektora Zakładu Karnego przyznał odwołującemu się równoważnik pieniężny w wysokości określonej w § 3 ust. 1 zarządzenia z dnia 16 kwietnia 1997 r. Organ II instancji uznał, że wprawdzie ustawie o Służbie Więziennej nie jest znane zróżnicowanie funkcjonariuszy na posiadających rodzinę i samotnych, to merytoryczne rozstrzygnięcia cytowanych decyzji, oparte zostały na przepisach przywołanego zarządzenia i rozporządzenia i zgodne były z regułami w nich zawartymi. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. Ż. zarzucił decyzjom organów obu instancji naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzuty skargi odnoszą się do przepisów prawa materialnego. Natomiast jak wynika z treści decyzji organu I instancji przedmiot niniejszej sprawy stanowi kwestia wznowienia postępowania w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ I instancji odmówił bowiem wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym. Zatem, w przypadku wniesienia podania o wznowienie postępowania, zadaniem organu administracji jest wyłącznie ustalenie, czy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na którejś z przesłanek, określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. oraz, czy żądanie to zostało złożone w terminie. W przypadku ustalenia, że niniejsze wymogi zostały spełnione organ jest zobligowany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Dopiero po wydaniu tego postanowienia możliwe jest przeprowadzenie postępowania, co do przyczyny wznowienia, a więc badanie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie wywołuje skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ wydaje decyzję określoną w art. 151 k.p.a. Jak wynika z powyższego niedopuszczalna jest ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Dokonanie takiej oceny przed wznowieniem postępowania jest niemożliwe. W niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję naruszył przepis art. 149 § 2 k.p.a., gdyż w istocie rzeczy w pierwszej kolejności dokonał oceny przyczyn wznowienia, uznając że żadna z nich nie wystąpiła. Na tym etapie postępowania, jak wyżej wskazano, niedopuszczalnym było dokonywanie oceny przyczyny wznowienia postępowania. Organ odwoławczy akceptując takie rozstrzygnięcie również dopuścił się naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. Organy obu instancji bezzasadnie jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć wskazywały również przepisy materialne regulujące wysokość równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Na etapie podejmowania decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach ściśle określonych przepisem art. 149 k.p.a., niedopuszczalne są wszelkie rozważania i czynności merytoryczne. Stąd też zarzuty skargi odnoszące się do przepisów materialnych wykraczają poza przedmiot sprawy rozpoznawanej przez Sąd. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, tak jak decyzja organu I instancji, narusza art. 149 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Służby Więziennej ponownie rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności uporządkują akta administracyjne, dołączając do nich ostateczną decyzją, której dotyczy wniosek skarżącego, jak i sam wniosek. W aktach przekazanych do Sądu nie znajduje się żaden z tych dokumentów. Organy administracji nie mogą zaś prawidłowo rozpatrzyć sprawy, nie dysponując właściwie skompletowanymi aktami administracyjnymi, o czym świadczy jakość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dopiero po skompletowaniu akt właściwy organ dokona oceny wniosku skarżącego pod kątem zawartych w nim żądań i po wyjaśnieniu ewentualnych wątpliwości wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca wznowienia postępowania nie podlega wykonaniu, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.