II SA/Gd 683/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. G. - U. na decyzję Wojewody z dnia 27 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. P. G.-U. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 27 sierpnia 2019 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2018 r. A. wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [..] położonej w obrębie L., gmina Ż., objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [..] i części działek nr [..]-[..] we wsi L., gmina Ż., uchwalonym przez Radę Gminy Miejskiej uchwałą z dnia 28 października 2003 r. nr XII/286/2003. Podczas oględzin przeprowadzonych na terenie nieruchomości w dniu 28 września 2018 r. ustalono, że stanowi ona grunt zabudowany domem mieszkalnym. Na rogu działki zlokalizowany jest słup energetyczny i stacja transformatorowa, od którego ma być poprowadzona linia kablowa. Właścicielka, P. G.-U., poinformowała, że złożyła wniosek o przeniesienie słupa z gruntu stanowiącego jej własność, na co Spółka nie zgodziła się, proponując ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem w wysokości 3500 zł, na co z kolei nie zgodziła się właścicielka działki. Skarżąca w dniu 3 października 2018 r. złożyła w związku z tym do Sądu Rejonowego wniosek o ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem w wysokości 30.000 zł. Starosta decyzją z dnia 23 października 2018 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie L., gmina Ż., stanowiącej własność P. G.-U., poprzez udzielenie A. zezwolenia na ułożenie linii kablowej nN 0,4 kV o długości 4 m przebiegającej przez tę działkę w ramach budowy sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV od istniejącej stacji transformatorowej "[..]", stanowiącej inwestycję celu publicznego. Całkowitą powierzchnię zajęcia działki na czas budowy określono na 4,97 m2, a strefę kontrolowaną wzdłuż projektowanej linii elektroenergetycznej kablowej ustalono na 2,28 m2. Organ uznał, że z załączonych przez wnioskodawcę dokumentów jednoznacznie wynika, że podjął on czynności mające na celu uzyskanie od właścicielki działki zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji. Trzykrotnie wysłane pisma zostały skutecznie doręczone adresatowi, co oznacza, że miał on szansę na zapoznanie się z ich treścią i udzielenie ewentualnej odpowiedzi. Z treści protokołu oględzin wynika ponadto, że właścicielka działki przeprowadziła z inwestorem rozmowy na temat przeniesienia słupa z gruntu stanowiącego jej własność. Spełniony został zatem obowiązek przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, inwestor określił bowiem i zaproponował określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Nie podlega weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Starosta nie podważył też zasadności przeprowadzenia elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV. Przedmiotowa działka jest wprawdzie zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz ma urządzony ogród, jednak stacja transformatorowa oddzielona jest ogrodzeniem i można do niej swobodnie dojść od strony drogi, bez potrzeby wchodzenia na urządzony grunt działki numer [..]. Umiejscowienie słupa nie podlega ocenie Starosty, ponieważ znajdował się on na działce skarżącej w momencie jej nabycia przez aktualną właścicielkę, a jego lokalizacja była przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia dotyczące ewentualnego przesunięcia słupa i zlokalizowania go w pasie drogowym nie są przedmiotem badania organu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n. W ocenie organu I instancji planowana inwestycja nie powinna stanowić dla właściciela działki szczególnej przeszkody do dalszego korzystania z niej w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej aktualnym przeznaczeniem, a na wnioskodawcy ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu inwestycji. Właściciel nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń elektroenergetycznych, obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej, a decyzja ostateczna o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Starosty, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 124 u.g.n. Planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., a planowana budowa elektroenergetycznej linii kablowej wpisuje się w ustalenia planu miejscowego, gdzie teren działki nr [..] oznaczony jest w części graficznej symbolem 6T – funkcje infrastruktury technicznej – lokalizacja trafostacji oraz częściowo symbolem 5M – funkcje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Rozpoznając odwołanie P. G.– U. Wojewoda decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że użycie przez ustawodawcę zwrotu, iż Starosta udziela w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwolenia "na zakładanie i przeprowadzenie’' na nieruchomości określonych urządzeń infrastruktury technicznej nie przesądza o tym, że wydanie takiego zezwolenia możliwe jest w celu wykonania prac polegających wyłącznie na budowie nowych urządzeń. Udzielenie takiego zezwolenia jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o której mowa w art. 6 u.g.n.); 2) ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz 3) nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie poprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda uznał, że wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n., cel publiczny stanowi także budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowana inwestycja polegająca na ułożeniu linii kablowej nN 0,4 kV, o długości 4 m przebiegającej przez przedmiotową działkę zgodna jest z zapisami obowiązującego na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą nr XlI/286/2003 z dnia 28 października 2003 r., zmienionym uchwałą nr XLIV/745/2010 Rady Gminy Miejskiej z dnia 2 lipca 2010 r. (Dz.U. Woj. Nr 114 poz. 2224 z dnia 15.09.2010 r.). Działka nr [..] ujęta jest w części graficznej 6T oraz 5M. Część 6T oznacza przeznaczenie terenu na funkcje infrastruktury technicznej. Punkt 9 planu wskazuje, że zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej to także energia elektryczna z sieci kablowej. Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r., Burmistrz Miasta wskazał, że zgodnie z zapisami szczegółowymi uchwały o planie, na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej dopuszcza się lokalizowanie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem Starosta słusznie uznał, że przesłanka zgodności przebiegu planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została spełniona. Inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przeprowadził z właścicielem nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia. Zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem, jednak rokowania nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Zdaniem Wojewody, Starosta w sposób prawidłowy sformułował zakres ograniczenia ustalając, że dokonuje się go w stosunku do części nieruchomości, wskazując jednocześnie, komu udzielane jest zezwolenie i z związku z jaką inwestycją oraz określając długość linii i powierzchnię, jaką zajmie inwestycja. Dopełnieniem decyzji jest załącznik graficzny - mapa przedstawiająca przebieg inwestycji przez nieruchomość, oś projektowanej linii, rzut skrajnych przewodów, obszar objęty wnioskiem. W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazano, że planowana linia kablowa jest linią 0,4 kV, a więc jest to linia niskiego napięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, zarzucając organowi naruszenie: - art. 124 ust. 3 u.g.n., polegające na błędnym uznaniu, że inwestor przeprowadził rokowania w rozumieniu ustawy; - art. 31 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niespełnienie zasady proporcjonalności poprzez błędną interpretację normy wynikającej z art. 124 ust. 3 u.g.n., - art. 7 w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niepowołanie biegłego w sprawie, w której Wojewoda nie posiada wiedzy specjalistycznej. W ocenie skarżącej, inwestor nie prowadził z nią rokowań, a jedynie jednostronnie przedstawił wzór oświadczenia woli, który miała podpisać. Nie powiadomił ją przy tym, że w jego imieniu działa pełnomocnik – R. L. Pełnomocnictwo takie nie zostało jej okazane, co powodowało, że propozycja przedłożona przez tę osobę nie mogła być traktowana jako oferta przedsiębiorstwa energetycznego. Organy administracji nie odniosły się do tej kwestii. Skarżąca nie miała zatem obowiązku negocjacji z podmiotem zewnętrznym nie będącym stroną postępowania. Ponadto, wskazano, że korespondencja kierowana była "na inny niż wskazany adres". Zarzucono również błędne wskazanie za element rokowań, propozycję zapłaty kwoty 4 000 zł z tytułu jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, są to bowiem zupełnie odrębne postępowania. Ustanowienie służebności przesyłu odbywa się na drodze sądowego postępowania cywilnego, a niniejsza sprawa dotyczy postępowania opartego na art. 124 u.g.n. Zdaniem skarżącej, zarówno Starosta, jak i Wojewoda nie podjęli wysiłku ustalenia, czy projekt zaproponowany przez inwestora jest rzeczywiście najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości. Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, inwestycję można przeprowadzić nie naruszając granicy jej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję Wojewody z dnia 27 sierpnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 23 października 2018 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] obręb L., gmina Ż., poprzez udzielenie Spółce A. zezwolenia na ułożenie linii kablowej nN 0,4 kV o długości 4,0 m przebiegającej przez ww. działkę w ramach budowy sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV od istniejącej stacji transformatorowej numer [..], stanowiącej inwestycję celu publicznego. Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej. Przy czym należy mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze regulacje i rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo). Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego), 3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem. Co istotne, w ustawie nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Także w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, dostępny w na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Analizując spełnienie ww. przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że – wbrew twierdzeniom skargi - zostały one spełnione, co umożliwiło prawidłowe orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z działki stanowiącej własność skarżącej w drodze władczej decyzji organu administracji. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że inwestycja, w związku z którą wydano przedmiotowe zezwolenie, stanowi inwestycję celu publicznego, która to przesłanka nie jest przedmiotem sporu między stronami, jak również Sąd nie powziął wątpliwości w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma bowiem na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja tego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., I OSK 2713/17; z dnia 14 lutego 2019 r., I OSK 2146/18; z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, sporna inwestycja spełnia powyższe wymogi. Jak już bowiem wskazano, obejmuje ona ułożenie linii kablowej od istniejącej na działce nr [..] stacji transformatorowej w celu zasilenia elektroenergetycznego działki nr [..], a zatem jest to kolejny element sieci dostarczającej energię elektryczną do gospodarstw domowych i jako taka stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Kwestia zgodność projektowanej inwestycji z planem nie budziła wątpliwości Sądu. W tym zakresie wskazać trzeba, że dokonane w art. 124 ust. 1 u.g.n. odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej oznacza, iż postanowienia zawarte w tych aktach mają moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie powyższego przepisu. Dopiero gdyby art. 124 ust. 1 u.g.n. takiego odesłania nie zawierał, to uzasadnione byłoby twierdzenie, że ustalenia dotyczące np. celowości planowanej inwestycji, jej lokalizacji czy przebiegu należałyby do ustaleń, jakie winien prowadzić organ w postępowaniu opartym o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2340/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2018 r., I OSK 742/16; z dnia 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2588/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że to plan miejscowy lub odpowiednia decyzja administracyjna kształtuje odgórnie przebieg inwestycji celu publicznego i przeznaczenie danej nieruchomości pod taką inwestycję wyłącza możliwość formułowania przez organy dodatkowych wymogów, jakie ma spełnić inwestor, aby uzyskać zezwolenie, jak np. brak lub jak najmniejsza uciążliwość dla właściciela wywłaszczanego w tym trybie gruntu czy też wskazanie alternatywnego przebiegu inwestycji. Oczywistym jest, że przedmiotowe zezwolenie stanowi formę wywłaszczenia obywatela z przysługujących mu i konstytucyjnie chronionych praw do gruntu. W związku z tym, organ procedując wniosek inwestora powinien podjąć działania zmierzające do ograniczenia uciążliwości związanej z wywłaszczeniem, lecz nie może to polegać na uzależnianiu wydania zezwolenia od stwierdzenia braku takiej uciążliwości. Brak jest więc podstaw do analizowania uciążliwości dotykających właściciela nieruchomości, poza przesłankami zawartymi w art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 185/09, z dnia 23 listopada 2009 r., I OSK 197/09; z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 1165/07, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie organ dysponuje innymi narzędziami, które służą zabezpieczeniu właściciela nieruchomości przed nadmierną uciążliwością inwestycji, jak precyzyjne określenie parametrów inwestycji na nieruchomości, w szczególności poprzez wskazanie długości kabla, powierzchni zajęcia działki i ustalenie powierzchni strefy kontrolowanej. To pozwala zapobiec nadużyciom ze strony inwestora w ingerowaniu w nieruchomość zajmowaną ponad to, do czego uprawnia plan miejscowy. W tym wyraża się kompetencja do badania i ograniczenia ewentualnej uciążliwości inwestycji dla właściciela, nie zaś w analizie wpływu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na jego prawa i obowiązki i uzależnianie wydania zezwolenia od uciążliwości w tym zakresie. Taki obowiązek nie wynika z treści art. 124 u.g.n., zatem kwestia ta jest badana tylko w postępowaniu planistycznym, a także, jeżeli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., I OSK 99/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie był też zobowiązany do rozważenia innych rozwiązań i alternatywnego przebiegu inwestycji, jak twierdzi strona skarżąca. W trybie art. 124 u.g.n. organ nie bada bowiem ani celowości samej inwestycji, jak również nie może odmiennie określić jej przebiegu. Ten bowiem element wynika z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, których postanowienia są wiążące tak dla inwestora, jak i rozpoznających wniosek organów. Dlatego też Starosta nie mógł żądać od inwestora przedstawienia alternatywnego przebiegu linii kablowej, który byłby korzystny dla skarżącej, tj. omijał jej nieruchomość bądź też odmówić takiego zezwolenia ze względu na własną ocenę, że możliwa jest inna trasa inwestycji. Dodatkowo, należy wskazać, że przepisy u.g.n. w sposób dostateczny zabezpieczają prawa ograniczanego decyzją administracyjną właściciela. Jak stanowi bowiem art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Reasumując, w niniejszej sprawie istotną przesłanką dla wydania przedmiotowego zezwolenia była zgodność zamierzenia z planem, która w ocenie Sądu, wystąpiła. Jak wynika bowiem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XIII/286/2003 Rady Miejskiej z dnia 28 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [..] i części działek nr [..]-[..] we wsi L., gmina Ż. (Dz. Urz. Woj. z dnia 6 lutego 2004 r. numer 14, poz. 281), teren działki numer [..] oznaczony jest w części graficznej symbolem 6T - funkcje infrastruktury technicznej - lokalizacja trafostacji oraz częściowo symbolem 5M - funkcje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Ponadto, na terenie 6T dopuszcza się lokalizację sieci infrastruktury technicznej, a więc m.in. linii kablowej, zaś pkt 9 planu wskazuje, że zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej to także energia elektryczna z sieci kablowej. Infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. (tak w wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 2251/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam zaś art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że takim urządzeniem w zakresie energii elektrycznej jest linia kablowa. Powyższe oznacza, że spełniona została przesłanka zgodności inwestycji z planem, albowiem jej lokalizacja zaplanowana jest na tej części działki nr [..], którą uchwałodawca lokalny przewidział nie tylko na trafostację, ale także na lokalizację sieci infrastruktury technicznej, w tym linii kablowej. Ponadto, jak wynika z przedłożonych przez inwestora rysunków przewidujących przebieg kabla na działce skarżącej, będzie on poprowadzony od stacji trafo w niezbędnym zakresie przez teren działki nr [..] do jej granicy, a następnie wzdłuż granic z działkami nr [..] i [..], aż do działki nr [..] – punktu docelowego. Jednocześnie sama stacja umiejscowiona jest w skrajnej części działki skarżącej, z dala od zabudowań. Taki przebieg, zdaniem Sądu, wskazuje, że inwestor miał na celu zminimalizowanie dokonywanej przez siebie ingerencji w prawa własnościowe skarżącej, natomiast ocenie organów nie mogła podlegać kwestia umiejscowienia przewidzianej w planie stacji trafo, z której ma nastąpić podłączenie przedmiotowej linii kablowej. Wbrew zarzutom skargi, inwestor poprzedził wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości rokowaniami z jej właścicielem – skarżącą, których fiasko uzasadniało wszczęcie i prowadzenie kontrolowanego postępowania. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są – jak uznaje skarżąca – negocjacjami w sensie cywilistycznym, a więc nie polegają one na przedstawianiu sobie wzajemnych propozycji aż do uzyskania konsensusu satysfakcjonującego obie strony. Przeciwnie, w orzecznictwie wskazuje się, że rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co przy tym istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 743/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przyjąć należy, że obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągają porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy druga strona (właściciel) sprzeciwia się propozycjom inwestora wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lecz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych. Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości, był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Innymi słowy, rokowania polegają na tym, że inwestor przedstawia właścicielowi konkretną propozycję, która może być przez niego zaakceptowana lub odrzucona, przy czym w tym wypadku zasadne jest, aby strona wyjaśniła, dlaczego zaproponowane warunki jej nie odpowiadają i wskazała takie, które pozwolą osiągnąć porozumienie. Z taką sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika bowiem, że inwestor kilkukrotnie wysyłał do skarżącej pisma z ofertą, lecz pisma te pozostały bez jakikolwiek odpowiedzi z jej strony. Twierdzenia skarżącej o przesłaniu przedmiotowych propozycji na nieprawidłowy adres nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodnym, w którym znajdują się zalegają potwierdzenia odbioru tej korespondencji dokonywane osobiście przez skarżącą i przez babcię (vide: potwierdzenia odbioru przy wniosku Spółki z 27 sierpnia 2018 r., k. 23 akt organu, teczka 2). W konsekwencji skarżąca miała możliwość zapoznania się z ofertą i reakcji nią, czego nie uczyniła. Dla uznania prawidłowości rokowań nie ma też znaczenia fakt, iż osoba kierująca powyższe oferty nie przedłożyła stosownego pełnomocnictwa, wobec czego skarżąca nie mogła traktować ofert jako pochodzących od przedsiębiorstwa energetycznego. Wprawdzie bowiem nie ulega wątpliwości, że takie rokowania powinny być prowadzone z podmiotem uprawnionym, jednakże w toku postępowania skarżąca nie kwestionowała przeprowadzonych z nią rokowań przez Spółkę. W szczególności, podczas oględzin nieruchomości w dniu 28 września 2018 r. skarżąca potwierdziła, że Spółka występowała do niej w ofertą w postaci ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem w wysokości 4.000 zł, na co skarżąca nie wyraziła zgody oczekując przeniesienia słupa z jej gruntu, na co z kolei nie przystał inwestor. Dodatkowo, dołączone do sprawy dokumenty świadczą o tym, że pełnomocnik był umocowany do działania w imieniu inwestora. Nie ma przy tym znaczenia, że potwierdzenie czynności pełnomocnika zostało dokonane przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Czynności pełnomocnika zostały bowiem potwierdzone, a nie zaprzeczone. Taka konstrukcja jest całkowicie dopuszczalna z punktu widzenia przepisów prawa. Powyższe potwierdza zasadniczą, z punktu widzenia wystąpienia przesłanki przeprowadzenia rokowań okoliczność, a mianowicie to, że propozycja ze strony inwestora padła, a skarżąca jej nie zaakceptowała. Potwierdzeniem braku akceptacji dla tej propozycji był wniosek skarżącej z dnia 2 października 2018 r. złożony do sądu powszechnego o ustanowienie służebności przesyłu na jej nieruchomości za wynagrodzeniem w wysokości 30.000 zł. Oznacza to, że taka odpłatność byłaby satysfakcjonującą dla skarżącej a nie propozycja inwestora w wysokości 4.000 zł, której nie przyjęła. W tych okolicznościach zarzuty odnośnie nieprawidłowego adresu, na który została przesłana propozycja Spółki, jak i braku pełnomocnictwa, nie mogły skutecznie podważyć faktu zainicjowania przez inwestora rokowań i ich nieskuteczności. Nie można podzielić również zarzutów skarżącej odnośnie braku możliwości potraktowania propozycji ustanowienia służebności przesyłu za spełniającą wymogi rokowań w rozumieniu art. 124 u.g.n. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyżej wskazano, art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Dlatego też nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 1000/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, skoro strony rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie stronie przeciwnej propozycji rozstrzygnięcia, w tym poprzez ustanowienie służebności przesyłu, a wykazane zostanie, że propozycja taka do strony przeciwnej dotarła i miała ona możliwość zapoznania się z ofertą oraz przedstawienia własnych warunków, to brak możliwości osiągnięcia konsensusu kończy ten etap postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Do takiego braku porozumienia dojdzie, gdy właściciel nie odpowie na propozycję lub też zaproponuje własne warunki, niemożliwe do zaakceptowania przez występującego z ofertą inwestora. W niniejszej zaś sprawie, jak wykazano, przesłanki uznania, że rokowania przeprowadzono, lecz zakończyły się one negatywnie, zostały spełnione. To zaś otwierało inwestorowi drogę do złożenia wniosku o wydanie decyzji przez starostę na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, zaś zarzuty skarżącej w tym zakresie są pozbawione podstaw, co wynika z powyższych rozważań. Wątpliwości Sądu nie budzi także treść decyzji Starosty, albowiem organ jednoznacznie ustalił zakres zajęcia zarówno poprzez opisanie długości linii kablowej, całkowitą powierzchnię zajęcia działki i strefy kontrolowanej wzdłuż tej linii, a także zobrazował to na załączniku graficznym do decyzji. Przy tym zakres tego zajęcia mieści się w granicach wyznaczonych planem, który na przedmiotowej części działki nr [..] przewiduje lokalizację sieci infrastruktury technicznej. Z tych względów nie sposób też podzielić zarzutu skargi wskazującego na naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw obywateli, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak już bowiem wskazano, o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z jaką niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, decyduje plan miejscowy, zaś inwestor oraz organ administracji rozpoznający jego wniosek muszą działać w granicach tej lokalizacji. W przypadku realizacji inwestycji liniowej, przewidzianej w planie, mającej na celu zapewnienie dostaw energii elektrycznej do domostw, ma ona znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego też względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dlatego, w sytuacji, gdy decyzja Starosty określa przebieg inwestycji celu publicznej w granicach wyznaczonych aktem prawa miejscowego, nie można skutecznie zarzucać temu organowi naruszenia zasady proporcjonalności. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7 i art. 84 k.p.a. w związku z zarzucanym brakiem powołania biegłego. Przede wszystkim skarżąca nie wskazała, na jaką okoliczność taki biegły miałby zostać w niniejszej sprawie powołany i w jakich kwestiach organy nie posiadały wymaganej wiedzy specjalistycznej. Zdaniem Sądu, w sprawach dotyczących wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, wiadomości specjalne co do zasady nie są wymagane. Tego rodzaju decyzja ma bowiem charakter związany, a nie uznaniowy, i jej wydanie uzależnione jest od spełnienia wskazanych na wstępie przesłanek dotyczących charakteru inwestycji, tj. tego, aby realizowała ona cel publiczny, uprzedniego przeprowadzenia rokowań między inwestorem a właścicielem oraz zgodności z planem. Przesłanki te mają więc charakter obiektywny i nie dotyczą np. kwestii technicznych, co do których mogłaby być wymagana wiedza specjalistyczna, gdyż organ nie bada w żaden sposób prawidłowości czy zasadności zastosowania w danej sprawie określonych parametrów inwestycji wskazanych we wniosku czy alternatywnych tras przebiegu linii. Reasumując całość powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. W szczególności postępowanie administracyjne związane z wnioskiem Spółki zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, w tym dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie rokowań i zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, procedując organy należycie uwzględniły interes właściciela nieruchomości, zezwalając na ograniczenie prawa własności w sposób najmniej dla niego dolegliwy, aczkolwiek konieczny ze względu na realizację celów publicznych, służących zaspokojeniu rosnącego zapotrzebowania na energię elektryczną w okolicy. Wyraża się to przede wszystkim w jednoznacznym ustaleniu zapisów planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości oraz precyzyjnym wskazaniu przebiegu linii kablowej oraz obszaru zajętego w związku z jej realizacją, co dodatkowo wzmacnia ochronę właściciela przed, wykraczającą poza granice wyznaczone art. 124 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n., ingerencją w jego prawo. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).