II SA/Gd 684/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. i F. M. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania określonych czynności 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonego zarządzenia w punkcie 1., 2. oddala skargę w pozostałej części. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia 20 lipca 2007 r., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz.U. z 2007r. nr 44, poz. 287) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 28 maja do 19 czerwca 2007 r. w A w G. nakazał kontrolowanym: 1. wystąpić z wnioskiem do Starosty o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla całego systemu drenażowo-melioracyjnego na odprowadzanie wszystkich wód pochodzących z terenu A, 2. przedstawić dotychczasowe efekty działań zmierzających do likwidacji zanieczyszczenia wód stawu śródpolnego (działka nr [...]), 3. przedstawić ekspertyzę dotyczącą bezpiecznego dla zlewni rzeki R. zagospodarowania oczyszczonych wcześniej wód stawu śródpolnego (działka nr [...]), 4. zobowiązał kontrolowanych aby przedkładali na bieżąco informacje o sposobie i zakresie realizacji rekultywacji terenu, po zakończeniu likwidacji rozlewiska odcieków przy południowej granicy lasku (działka nr [...]), zanieczyszczeń wód stawu śródpolnego (działka nr [...]), pozostałych rozlewisk oraz miejsc podtopienia na terenie A. Jednocześnie organ przypomniał o obowiązku realizacji decyzji PWIOŚ z dnia 23 marca 2007r. w sprawie wstrzymania stosowania wywaru i odcieku z wywaru pogorzelnianego oraz zlikwidowania "rozlewiska odcieków", a także zarządzeń pokontrolnych z dnia 3 kwietnia 2007r. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że posiadane przez kontrolowanych pozwolenie wodnoprawne z dnia 3 września 2002 roku nie uwzględnia wszystkich odprowadzanych z terenu A wód i ścieków. Ustalono, że rowem melioracyjnym (działka nr [...]) odprowadzane były do rzeki R. z terenu A w G. wysoko obciążone ładunkami materii organicznej odcieki pochodzące z nawożonych wywarem gorzelnianym gruntów należących do A. Wypłukiwanie z gruntu przez wody opadowe zanieczyszczeń do istniejącego system drenażowo-melioracyjnego A, w ocenie organu, stanowiło każdorazowo potencjalne zanieczyszczenie wód powierzchniowych rzeki R. A odprowadzało wody z tego systemu do rzeki R. bez pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, jak wskazał organ, w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2007r., stwierdzono utrzymywanie się w dalszym ciągu rozlewisk i lokalnych miejsc podtopień na terenie A. Organ przypomniał ponadto, że zarządzeniem pokontrolnym z dnia 23 listopada 2006r. zobowiązano A w G., do przedstawienia szczegółowego programu i harmonogramu likwidacji zanieczyszczenia wód stawu śródpolnego usytuowanego na działce nr [...]. W listopadzie 2006 roku A przekazało do Inspektoratu harmonogram likwidacji zanieczyszczeń. Pismem z dnia 15 maja 2007r. poinformowano PWIOŚ o dokonaniu strącenia zawiesin do osadów dennych za pomocą koagulantów, natomiast pismem z dnia 12 czerwca 2007r. o dokonaniu zaszczepienia stawu kulturami bakterii kwasu mlekowego oraz grzybami. Organ podkreślił, że nie poinformowano jakie efekty przyniosły wykonane zabiegi. Podkreślono, że analizy próby zanieczyszczonych wód stawu śródpolnego pobrane w trakcie kontroli w dniu 9 marca 2007r. wykazały wartość wskaźnika zanieczyszczeń ChZT na poziomie 15150 mg 02/dm3, czyli na bardzo wysokim poziomie. Planowane zagospodarowanie wód stawu śródpolnego, poprzez ich rozdeszczowanie na gruntach A mogło stanowić w ocenie organu potencjalne zagrożenie dla środowiska naturalnego, dlatego też wody te powinny być w wyniku wcześniej wykonanych zabiegów wystarczające oczyszczone. Konieczne okazało się wykonanie ekspertyzy (opinii naukowej) potwierdzającej możliwość bezpiecznego dla zlewni R. zagospodarowania wód ze stawu śródpolnego. Pismem z dnia 8 sierpnia 2007 r. E. i F. M. wezwali Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszeń prawa polegającego na braku wskazania uzasadnionej podstawy prawnej i faktycznej z ustawy Prawo wodne, z której wynikałaby konieczność zobowiązywania kontrolowanego by wystąpił z wnioskiem do Starosty o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wszystkich wód z całego sytemu drenażowo - melioracyjnego skoro kontrolowany obszar objęty jest ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, a na pola nie jest wywożony wywar gorzelniany. Wskazano także że prawo nie wymaga uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego dla prowadzenia gospodarki rolnej. Jeśliby przyjąć stanowisko organu, jak zauważają skarżący, to wszyscy właściciele i użytkownicy gruntów mających jakikolwiek związek z przedmiotowym systemem melioracyjno - drenażowym byliby zobowiązani do wystąpienia o pozwolenia wodnoprawne. Strona postępowania podniosła, że z art. 32 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Inne działanie uznać zatem należy w ocenie państwa M. za dyskryminację. Dlatego też nie może być tak, że tylko jeden podmiot korzystający z rozległego sytemu melioracyjno drenażowego ma inny zakres obowiązków niż pozostali. Strony postępowania nie podzieliły także opinii organu, że wypłukiwanie z gruntu przez wody opadowe zanieczyszczeń stanowi każdorazowo zagrożenie wód powierzchniowych R. Ponadto E. i F. M. uznali za niezgodne z prawdą zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, że nie wolno dopuścić do powtórzenia sytuacji przenawożenia gleby wywarem gorzelnianym. Strony postępowania wskazały, że nawożenia były dokonywane zgodnie z prawem i akceptacją PWIOŚ. Do tej pory nikt nie uzasadnił, że działania te były wadliwe. Ponadto powyższy sposób nawożenia nie jest już przez nich stosowany. W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał w pełni treść zarządzenia pokontrolnego. Skargę na zarządzenie pokontrolne wnieśli E. i F. M., kwestionując zasadność zaskarżonego zarządzenia w punkcie 1. i 2.. Zarzucili naruszenie prawa, w szczególności art. 7 K.p.a. poprzez skupienie się Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska tylko na rzekomo szkodliwym działaniu stanowiącego nawóz wywaru gorzelnianego na wody R. Wskazano także na naruszenie art. art. 12 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. Ponadto skarżący podnieśli zarzuty wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie uznając przedstawione zarzuty za bezpodstawne i nie zasługujące na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wydane przez organ w kontrolowanym postępowaniu zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy przywołanej przez organ ustawy o z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia. W takiej sytuacji - zgodnie z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę do sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Treść skargi wskazuje, że zaleceniem budzącym najgłębsze wątpliwości skarżących jest nakazanie kontrolowanym wystąpienia z wnioskiem do Starosty o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla całego systemu drenażowo-melioracyjnego na odprowadzanie wszystkich wód pochodzących z terenu A. Zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak też w treści skargi skarżący konsekwentnie podnoszą, że kontrolowany obszar objęty jest ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, ponieważ A posiada pozwolenie wodnoprawne nr [...], udzielone na okres do dnia 31 grudnia 2012 r.. Z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie wynika zaś, czy zobowiązani mają wystąpić o zmianę, uchylenie czy uzupełnienie istniejącego pozwolenia, czy też o całkowicie nowe pozwolenie zamiast lub obok istniejącego. Uzasadnienie to budzi usprawiedliwione, zdaniem Sądu, wątpliwości skarżących. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione także przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. oświadczył, że sporne zalecenie dotyczy obowiązku uzyskania przez skarżących pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzania wód podziemnych, który to obowiązek zawarto w treści pozwolenia nr [...], a który do tej pory nie został zrealizowany. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że skarżący już wystąpili w dniu 22 maja 2007 r. o takie uzupełniające pozwolenie do Starosty, zatem wypełnili ten obowiązek przed datą wydania przedmiotowego zarządzenia. Akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są to głównie działania materialno – techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Działania te mogą mieć również charakter władczy z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Przez "czynność" w rozumieniu wyżej przytoczonego przepisu należy rozumieć czynność materialno – prawną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez właściwy organ a dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W każdym jednak przypadku działania władcze, stwierdzające istnienie po stronie obywatela jakiegoś obowiązku powinny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny, umożliwiający adresatowi bądź spełnienie tego obowiązku, albo też jego skuteczne zakwestionowanie. W przedmiotowej sprawie wydane wskutek przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli zarządzenie pokontrolne w punkcie 1. powyższych warunków nie spełnia. Zarówno z treści zarządzenia, jak też z jego uzasadnienia nie wynika, o jakie pozwolenie powinni ubiegać się skarżący, zaś wskazany jako podstawa prawna nałożonego obowiązku przepis art. 37 i 122 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2007 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. Nr 239, poz. 2019 z późniejszymi zmianami) także nie daje rozwiązania tej zagadki. Wskazane przepisy stanowią bowiem regulacje ogólne dotyczące pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Wskazany przez organ przepis wylicza sytuacje, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Jednakże przedmiotowej sprawie, gdy skarżący posiadają już pozwolenie w zakresie odprowadzania wód opadowych z budynków i utwardzonych powierzchni gospodarstwa, wód popłucznych z ujęcia wody należącego do B oraz wód pochłodniczych i ścieków popłucznych z instalacji A w G., przy czym pozwolenie to zostało udzielone na okres do dnia 31 grudnia 2012 r., nakładanie na nich obowiązku ponownego uzyskiwania pozwolenia w tym zakresie jest pozbawione podstawy prawnej. Dodatkowo należy podkreślić, że opisane w protokole kontroli pozwolenie obejmuje także odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego do rowu melioracyjnego "spod A." i dalej do rzeki R. Natomiast w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że "A odprowadza wody z tego systemu (melioracyjnego) do rzeki R. bez pozwolenia wodnoprawnego". W tej sytuacji Sąd przyjął, że zaskarżone zarządzenie w punkcie 1. zostało wydane z obrazą przepisu art. 122 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2007 r. Prawo wodne. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdził bezskuteczność zaskarżonego zarządzenia w punkcie 1., zawierającym obowiązek uzyskania przez skarżących pozwolenia wodnoprawnego. Co do drugiego zarzutu skargi, dotyczącego zalecenia likwidacji zanieczyszczeń wód stawu śródpolnego (działka nr [...]), zdaniem Sądu nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący zarzucają, że organ nie wziął pod uwagę efektów dotychczasowych działań E. i F. M., którzy podjęli starania usunięcia istniejących rozlewisk, zaś efekty tych działań przedstawili w piśmie z dnia 25 czerwca 2007 r.. Nie ulega wątpliwości, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2007r., stwierdzono utrzymywanie się w dalszym ciągu rozlewisk i lokalnych miejsc podtopienia na terenie A. Ponadto analizy próby zanieczyszczonych wód stawu śródpolnego pobrane w trakcie kontroli w dniu 9 marca 2007r. wykazały wartość wskaźnika zanieczyszczeń na bardzo wysokim poziomie. Planowane zagospodarowanie wód stawu śródpolnego, poprzez ich rozdeszczowanie na gruntach A mogło w tej sytuacji stanowić potencjalne zagrożenie dla środowiska naturalnego, dlatego wody te powinny być w wyniku wcześniej wykonanych zabiegów wystarczające oczyszczone. Konieczne wydawało się także wykonanie ekspertyzy potwierdzającej możliwość bezpiecznego dla zlewni R. zagospodarowania wód ze stawu śródpolnego. W tej sytuacji zalecenie przedstawienia przez skarżących efektów dotychczasowych działań, przy czym organ nie kwestionował, że skarżący te działania podjęli nie budzi wątpliwości Sądu co do zasadności nałożenia tego obowiązku. Sąd nie analizował zarzutu skarżących dotyczącego opinii organu, że wypłukiwanie z gruntu przez wody opadowe zanieczyszczeń z terenu prowadzonego przez nich gospodarstwa stanowi każdorazowo zagrożenie wód powierzchniowych R. Na podstawie przytoczonych na wstępie przepisów Sąd ma możliwość zbadania zaskarżonego aktu lub czynności jedynie pod względem jego zgodności z prawem, sąd administracyjny nie ma natomiast możliwości dokonania całościowej oceny zaistniałej na terenie A skarżących sytuacji pod względem jej zagrożenia dla środowiska. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę w pozostałej części.