II SA/Gd 684/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 7 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia niewykonywania pracy na skutek represji politycznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 7 września 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z 5 kwietnia 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że J. Ż. w latach 80-tych nie wykonywała pracy na skutek represji politycznych. Powołał organ przepis art. 6 ust. 2 pkt 6 "a" ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, dalej ustawa o FUS) stanowiący, że za okresy składkowe uważa się również okresy niewykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych. Następnie stwierdził, że dla wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 6 "a" ustawy o FUS konieczne jest łączne wystąpienie następujących przesłanek — ustalenie: 1) że osoba zainteresowana przed dniem 31 lipca 1990 roku pozostawała bez pracy, 2) że stan ten był powodem represji o charakterze politycznym, 3) oraz, że okres pozostawania bez pracy nie został zaliczony do stażu pracy, od którego zależy prawo do świadczeń emerytalno-rentowych na podstawie innych przepisów. Organ, oceniając zgromadzony materiał dowodowy uznał, że brak jest podstaw do potwierdzenia, że we wskazanym okresie wnioskodawczyni pozostawała bez pracy na zasadach określonych w art. 6 ust. 2 pkt 6 "a" ustawy o FUS. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 6 "a" cytowanej ustawy dotyczy osób, które ze względu na prezentowaną postawę (działalność polityczną, społeczną, kulturalną), przez pewien okres nie mogły znaleźć zatrudnienia. Badana regulacja, w istocie ustanawia zatem warunek trwałego braku możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, stanowiący skutek represji politycznych. Wnioskodawczyni J. Ż. uzasadniając swój wniosek wskazała, że po odmowie wstąpienia do PZPR w okresie, gdy pracowała w A., mimo usilnych starań, nie mogła znaleźć zatrudnienia w latach 1975-1990. W wyniku zastraszenia przez przełożonych strona złożyła wypowiedzenie. Wnioskodawczyni wskazała, że w nielicznych zakładach prywatnych zatrudniano głównie członków rodzin. Dodatkowo J. Ż. podniosła, że była uczestnikiem wystąpienia wolnościowego w Grudniu'70, w wyniku czego doznała trwałego rozstroju zdrowia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że strona pozostawała bez pracy w okresie od 1 października 1975 r. Za udowodnione należy uznać także, że strona była uczestnikiem wystąpienia wolnościowego na Wybrzeżu w grudniu 1970 r., w wyniku czego doznała trwałego rozstroju zdrowia. W tej sprawie Szef Urzędu wydał w dniu 22 marca 2017 r. decyzję o potwierdzeniu stronie statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych z powodu wzięcia udziału w wystąpieniu wolnościowym i odniesienia w związku z tym represji w postaci doznania rozstroju zdrowia na okres dłuższy niż 7 dni w wyniku działania organów bezpieczeństwa PRL. Za niemożliwe uznał jednak Szef Urzędu, że J. Ż. pozostawała bez pracy z powodu represji politycznych od października 1975 r. do 31 lipca 1990 r. (data graniczna ustawy). Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił na uznanie, że strona nie mogła znaleźć zatrudnienia we wskazanym okresie. Szef Urzędu stwierdził, że zasady doświadczenia życiowego i wiedza o realiach ustroju komunistycznego prowadzą do wniosku, że mało prawdopodobne było zastosowanie represji w postaci systemowego uniemożliwienia znalezienia w jakiejkolwiek branży zatrudnienia przez okres 15 lat w dużej aglomeracji miejskiej wobec osoby, która odmówiła wstąpienia do PZPR. Organ wystąpił w toku postępowania do strony o dostarczenie dowodów wskazujących na pozostawanie bez pracy z powodów politycznych, mając na względzie przepis art. 117 ust. 4 ustawy o emeryturach (...) stanowiący, że okres ten może być udowodniony dokumentami lub zeznaniami świadków. Strona przedstawiła oświadczenia dwóch świadków. S. B., która stwierdziła, że strona w latach 1975-1990 usilnie poszukiwała pracy. M. A. P. stwierdził, że wnioskodawczym od 1975 r. do 1990 r. poszukiwała pracy i napotykała odmowy z powodu swoich przekonań politycznych. Organ uznał, że oświadczenia nie mogą zostać uznane za wiarogodne, nie zawierają bowiem żadnych szczegółów. Nie pozwalają na stwierdzenie, czy wskazane osoby były bezpośrednimi świadkami przedstawianych zdarzeń, a także nie przedstawiają okoliczności oraz powodów nieprzyjmowania J. Ż. do pracy. Zauważył organ, że S.B. poświadczała jedynie sam fakt pozostawania bez pracy, co i tak organ uznał za udowodnione. W niniejszym postępowaniu organ wystąpił do strony z zapytaniem o podanie powodów nierozpoczęcia pracy we wnioskowanym okresie oraz czy, J. Ż. podejmowała starania w celu uzyskania zatrudnienia i jakie były tego efekty. Wskazano, że niezbędne jest uzasadnienie wniosku, że w okresie 1975-1990 strona nie wykonywała pracy na skutek represji politycznych. Na wystąpienie organu strona nie nadesłała odpowiedzi. W związku z poczynionymi ustaleniami niemożliwe jest uznanie przez Szefa Urzędu, że w opisanym stanie faktycznym pozostawanie przez stronę bez pracy było spowodowane represjami o charakterze politycznym. Przytoczył organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2007 r. (sygn. IV SA/Wa 1424/07), wydany w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, który stanowi: "z analizy powyższych przepisów oraz preambuły do w/w ustawy wynika słuszny wniosek, iż okres niewykonywania pracy związany jest z represjami z przyczyn ściśle politycznych i nie można z nim zrównywać represji z innych powodów. Ratio legis tego przepisu - jak słusznie wskazał organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II OSK 73/OS, Lex 188797 - polega bowiem na tym, by doliczyć do okresów wpływających na świadczenia emerytalno-rentowe okresy pozostawania bez pracy tylko z przyczyn politycznych, a nie innych". Skargę na powyższa decyzję wniosła J. Ż. zarzucając: 1. naruszenie przepisów powstępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną zamiast swobodnej ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem zasad prawidłowego rozumowania i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca nie ustosunkowała się do wezwania organu w zakresie udzielenia dalszych wyjaśnień i w konsekwencji przyjęcie przez organ, iż skarżąca nie wykazała przesłanek niezbędnych do wydania potwierdzenia pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych, co miało bezpośredni związek z treścią wydanej przez organ decyzji, podczas gdy stosownych wyjaśnień skarżąca organowi udzieliła, 2. naruszenie przepisów powstępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną zamiast swobodnej ocenę oświadczeń świadków S. B. i M. A. P. z pominięciem zasad doświadczenia życiowego i uznanie oświadczeń za niewiarygodne wobec okoliczności, iż nie zawierają szczegółów podczas gdy powszechnie wiadomo, iż świadkowie, szczególnie jako osoby starsze, mogą bez zawinienia konstruować oświadczenia w sposób nieprawidłowy co nie przesądza o ich wiarygodności, a które to uznanie organu miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania i kształt wydanej decyzji, 3. naruszenie przepisów powstępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpanie inicjatywy dowodowej: a) wobec nieprzesłuchania świadków składających pisemne oświadczenia doręczone przez skarżącą, b) wobec nieprzesłuchania skarżącej, c) wobec niezwrócenia się do IPN o wgląd do akt i dokumentów zawierających informacje o sytuacji skarżącej, co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W uzasadnieniu wskazała, że nigdy nie zaprzestała działalności antykomunistycznej, do dnia dzisiejszego czynnie udziela się w Stowarzyszeniu [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302.; dalej zwanej p.p.s.a.). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przeprowadzona przez sąd wojewódzki w ramach tak nakreślonej kognicji kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 7 września 2018 r. wykazała, że było ono dotknięte naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym decyzja ta stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. winna zostać uchylona. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy o FUS za okresy składkowe uważa się również okresy niewykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych. Zgodnie natomiast z art. 117 ust. 4 ustawy o FUS okresy, o których wyżej mowa mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków. Oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że strona wnioskująca o potwierdzenie, że nie wykonywała pracy w latach 1975-1990 na skutek represji politycznych nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających te okoliczność, bowiem dostarczone oświadczenia świadków są mało szczegółowe, a przez to niewiarygodne. Odnosząc się do powyższego wskazać należy jednak, że unormowanie zawarte w powyższych przepisach nie oznacza, iż dowody i informacje uzyskane od strony wnioskującej są jedynymi środkami dowodowymi, z jakich organ w tego typu postępowaniach może korzystać. Żaden przepis powołanej ustawy nie ogranicza bowiem w ten sposób postępowania dowodowego, nie zwalnia też organu od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego z zastosowaniem ogólnych zasad ujętych przykładowo w art. 7, art. 77 czy art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ musi być wyczerpująca i winna odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania. Organ winien wskazać, którym dowodom przyznaje moc dowodową, a którym odmawia wiarygodności i z jakich przyczyn. Artykuł 77 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby postępowanie dowodowe było przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Skarżąca w jego toku wskazywała zarówno, że jej choroba była spowodowana jednoznacznie represjami z 17 grudnia 1970 r., jak też była represjonowana politycznie poprzez niemożność znalezienia zatrudnienia. Organ zignorował obowiązek wyjaśnienia, czy stan zdrowia skarżącej wywołany udziałem w wystąpieniu wolnościowym na Wybrzeżu w grudniu 1970 r. nie miał związku z niewykonywaniem pracy. Jest to o tyle istotne, iż w aktach sprawy znajduje się kopia zaświadczenia lekarskiego, z której wynika, że skarżąca choruje na zespół stresu pourazowego związany z udziałem w tych wydarzeniach. Podkreślenia wymaga, że organ odrębną decyzją uznał udział skarżącej w wydarzeniach grudnia 70 za niesporny i potwierdzony. Rozpoznając sprawę sąd zgodził się z generalnym zarzutem skargi, wyartykułowanym przez stronę, że przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego oraz zasady zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny ma znaczenie dla poprawnego, zgodnego z obowiązującym stanem prawnym, rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. Wobec tego w sytuacji, gdy strona powołuje się na istotne dla sprawy okoliczności, przeczące tezie przyjętej przez organ administracji, to obowiązkiem organu jest podjęcie działań mających na celu weryfikacje tych twierdzeń. Organ nie może biernie oczekiwać, aż sama strona twierdząca doniesie wszelkie dokumenty i dowody potwierdzające jej stanowisko. W sprawie organ powinien rozważyć potrzebę przesłuchania strony i świadków, albowiem zadawanie konkretnych pytań pozwoliłoby organowi uzyskać odpowiedzi niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie zatem okoliczności przywoływane przez skarżącą winny zostać wyczerpująco zbadane w kontekście spełnienia przesłanek z art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy o FUS, czego w ocenie sądu wojewódzkiego organ nie dokonał w kontrolowanym postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez sąd wojewódzki ocenę prawną. Nie przesądzając ustaleń organu tym zakresie, Szef Urzędu będzie zobligowany zbadać także związek między ewentualnym udziałem skarżącej w wydarzeniach z grudnia70, a pozostałymi przesłankami warunkującymi uznanie za okresy składkowe okresów niewykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzje z 5 kwietnia 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie od organu na rzecz skarżącej kwoty 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.