II SA/Gd 685/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2017 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 lipca 2017r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu M. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XXXVII/336/2017 Rady Miejskiej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą Nr XXXVII/336/2017 Rada Miejska w dniu 27 lipca 2017r. wyraziła zgodę na zamianę nieruchomości gminnej niezabudowanej, położonej w J.. przy ul. M. stanowiącej działkę nr [..] arkusz mapy [..] o pow. 542 m2, KW nr [..] przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej (oznaczonej symbolem 13MN,U) na następującą nieruchomość niezabudowaną stanowiącą własność osoby fizycznej, położoną w J. w rejonie ul. S., obejmującą działkę nr [..], karta mapy [..] o powierzchni 529 m2, KW [..] przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod teren dróg wewnętrznych (symbol 06 KDW). Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podjęto ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.). W skardze zarzucono: 1. naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "u.g.n") polegające na rażącym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zastosowania przepisów o przetargu, podczas gdy w istocie nie zachodziły przesiania do bezprzetargowej alienacji nieruchomości objętej uchwałą, w konsekwencji tej uchwały doszło do uszczuplenia praw skarżącego jako właściciela, albowiem jemu jako jedynemu właścicielowi nie zostaną przyznane nieruchomości zamienne, 2. w konsekwencji naruszenie przepisów u.g.n. o scaleniu nieruchomości tj. 101 -108 u.g.n. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o stwierdzenie, że nie może ona być wykonywana, o wyznaczenie rozprawy i o zasądzenie od Rady Gminy na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie zaskarżona uchwała narusza przepis art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości gminnych winna odbywać się w drodze przetargu. Ponadto prowadzi do obejścia przepisów o scaleniu nieruchomości (art. 101 - 108 u.g.n.). Prowadzi nie tylko do powstania istotnej szkody po stronie skarżącego jako właściciela działek [..], [..] obr. [..], ale również stanowi o tym, iż organ samorządu terytorialnego, jakim jest Rada Miejska traktuje właścicieli poszczególnych działek w sposób nierówny, czym narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji gwarantujący równe traktowanie przez władze publiczne. Skarżący przyznał, że zbycie nieruchomości może odbywać się w trybie bezprzetargowym, ale w niniejszym przypadku Rada Miejska nie uzyskała zgody na odstąpienie od stosowania przetargu w trybie art. 37 ust. 3 u.g.n. Skarżący wskazał, że celem Burmistrza, któremu dał wyraz w trakcie spotkań z mieszkańcami, było przeprowadzenie zamiany gruntów po to, ażeby uniknąć procedury scalania. Skarżący wskazał, że treść zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z wieloletnimi ustaleniami w zakresie zamiany nieruchomości przeznaczonych pod budowę ul. S. Wyjaśnił, że nie znajduje uzasadnienia dla sytuacji, w której wszyscy właściciele działek przeznaczonych pod budowę ul. S. otrzymują działki zamienne, a jemu zostało przyznane odszkodowanie, które w żaden sposób nie zrekompensuje utraconych korzyści. Skarżący sugerował, że jednym z podmiotów biorących udział w zamianie jest brat Burmistrza. Skarżący wskazał dodatkowo, że wskutek realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy ulicy S. jego działki zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. Projekt budowy bowiem, wbrew pierwotnym założeniom, pomija jego działki. Postanowienia Burmistrza Miasta pozytywnie opiniującego podział wynika, że ulica S. będzie ulicą ślepą, co nie jest zgodne z planem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie wskazując i szeroko uzasadniając swoje stanowisko, zgodnie z którym skarżący nie wykazał, ażeby jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały, a jest to warunek skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano, że skarżącemu nie służyło i nie służy żadne roszczenie o nabycie w drodze zamiany nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. Utrata możliwości nabycia w przyszłości nieruchomości objętych sporną uchwałą nie tylko nie może być uznane za naruszenie interesu prawnego, a co najwyżej za naruszenie interesu faktycznego, które jednak ma charakter zdarzenia przyszłego i niepewnego. Fakt sąsiadowania nieruchomości skarżącego z działkami objętymi zamianą, ani fakt występowania przez niego o zamianę nie uzasadnia jego legitymacji do wniesienia skargi na powołaną uchwałę. Również próba wykazania naruszenia interesu poprzez odwoływanie się do skutków zamiany, która w efekcie doprowadzi do pozbawienia działki skarżącego dostępu do drogi publicznej w ocenie organu nie może uzasadniać interesu prawnego skarżącego. Burmistrz wyjaśnił również, że nie doszło przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały do naruszenia przepisów o scalaniu i podziale nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej, podjęta na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. 2016, poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 37 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm.), zwana dalej u.g.n., w której wyrażono zgodę na zamianę ściśle określonej nieruchomości gminnej na nieruchomość osoby fizycznej. Skarga na powyższą uchwałę wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przywołane brzmienie powyższego przepisu nadane zostało mu ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017r., W związku z treścią powołanego przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą. Wskazać należy bowiem, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i u.s.g. dokonanej z dniem 1 czerwca 2017r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi wprowadzając w art. 53 § 2a p.p.s.a. zasadę, zgodnie z którą w przypadku innych aktów (niż określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu 29 czerwca 2017r., czyli już po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Przesądził o tym przepis art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowiąc, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g. – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z aktualnej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00 (opubl. ONSA 2001/2/52) wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). Stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Należy bowiem uwzględniać, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego". Powołana uchwała NSA zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym i może znaleźć zastosowanie do sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy wyraża zgodę na zamianę nieruchomości gminnej w trybie art. 15 ust. 1 u.g.n., uzasadniając przyjęcie publicznoprawnego charakteru uchwały obejmującej taką zgodę. W ocenie Sądu kognicja sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest w pełni uzasadniona. Oceniając natomiast przesłankę naruszenia interesu prawnego wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ocenie Sądu skarżący nie zdołał wykazać, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszyły jego interes prawny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu winno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.03.2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Innymi słowy musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W rozpoznawanej sprawie skarżący jest właścicielem działek nr [..] i [..] obr. [..] położonych w J., sąsiadujących z działką objętą zaskarżoną uchwałą o zgodzie na jej zamianę z nieruchomością gminną. Skarżący upatrywał naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że przy zamianie nieruchomości nie zastosowano przepisów o przetargu, że jego działki nie zostały uwzględnione przy zamianie oraz że wskutek postanowień uchwały doszło do obejścia przepisów o scalaniu nieruchomości. Podnosił również, że wskutek zamiany nieruchomości gmina będzie mogła zrealizować inwestycję, która doprowadzi do pozbawienia jego nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Wobec tego zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej skarżącego miało ustalenie, czy kwestionowana uchwała wywołuje skutki w sferze prawnej skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami podlegającymi zamianie, tzn. czy prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia go uprawnień bądź przydaje mu obowiązków. W ocenie Sądu, wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącego, zaskarżona uchwała nie wpływa na przysługujące jemu prawo własności do nieruchomości o nr [..] i [..], ani na sposób jego wykonywania. Uchwała zezwalająca na zamianę nieruchomości sąsiednich nie może naruszać interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016r., II SA/Gd 246/16, LEX nr 2175830; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2017r., I OSK 485/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżącemu nie przysługują żadne prawa rzeczowe do nieruchomości, których dotyczy kwestionowana uchwała. Analizując w okolicznościach niniejszej sprawy wpływ postanowień zaskarżonej uchwały na wykonywanie przez skarżącego jego uprawnień właścicielskich w stosunku do działek o nr [..] i [..] Sąd doszedł do wniosku, że zamiana wskazanych w uchwale nieruchomości nie zmieni dotychczasowej sytuacji skarżącego i nie ograniczy w żaden sposób jego uprawnień. W aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia Burmistrza Miasta z dnia 23 sierpnia 2016r. pozytywnie opiniująca wstępny projekt podziału działek o nr [..]-[..] mającego na celu wydzielenie działek nr [..]-[..] przeznaczonych pod drogę gminną – ulicę S. oraz pod powiększenie zagospodarowania działki nr [..]. Działka nr [..] powstała wskutek tego podziału objęta jest zaskarżoną uchwałą. Z mapy załączonej do tego postanowienia wynika, że działki skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio z działkami objętymi zamianą, oddziela ją od tych działek kilka innych działek. Natomiast zamysł inwestycyjny gminy pośrednio wynikający z tak zaopiniowanego podziału nie wywiera żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego, która wskutek tego podziału nie uległa zmianie. Kwestia przyszłych planów inwestycyjnych gminy co do działki przejętej na własność wskutek zamiany jako zdarzenie przyszłe i hipotetyczne nie może kształtować ani naruszać interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu. Również ubieganie się przez skarżącego o objęcie jego nieruchomości zamianą nie kształtuje w żaden sposób prawa podmiotowego, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające gminę do zamiany takiej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że, zgodnie z art. 140 k.c., gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W ocenie Sądu rozporządzenie przez gminę prawem własności nieruchomości, na które wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale, nie naruszało ani interesu prawnego skarżącego, ani jego uprawnień. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie na rzecz skarżącego kwoty uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.