II SA/Gd 686/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. na postanowienie Wojewody z dnia 30 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 30 sierpnia 2017 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Do złożenia skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 6 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – A. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie układu drogowego i budowie parkingu naziemnego wraz z infrastrukturą przy ul. Ś. w G. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa była stroną tego postępowania. Decyzja organu I instancji została doręczona dwóm członkom zarządu tego samego dnia – 9 czerwca 2017 r. W dniu 26 czerwca 2017 r. (data nadania) skarżąca Wspólnota wniosła odwołanie od decyzji z dnia 6 czerwca 2017 r. za pośrednictwem organu I instancji. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu niedoręczenia jej pełnomocnikowi skarżącej. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz.1332). Organ, powołując się na art. 129 § 2 Kpa wskazał, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji. Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie tego terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 Kpa. Nadto Wojewoda ustalił, że w dniu 31 maja 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o wgląd do akt o wgląd do dokumentacji wraz z pełnomocnictwem udzielonym radcy prawnemu do występowania w imieniu Wspólnoty w sprawie pozwolenia na przebudowę układu drogowego i budowę parkingu naziemnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 § 2 Kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcz się pełnomocnikowi. Jednocześnie wyjaśnił, że doręczenie decyzji organu I instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenie decyzji, mimo że było ono nieprawidłowe, naruszające art. 40 § 2 Kpa. W związku z tym termin do wniesienia odwołania zgodnie z art. 129 § 2 Kpa upływał z dniem 23 czerwca 2017 r. Wobec złożenia przez skarżącą odwołania po upływie tego terminu, bez jedoczesnego wniosku o przywrócenie tergo terminu na podstawie art. 58 Kpa, organ odwoławczy nie mógł rozpatrzyć tego odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wyżej opisane postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: art. 134 Kpa przez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu, podczas gdy termin do wniesienia odwołania biegnie dopiero od daty prawidłowego doręczenia decyzji, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, art. 40 § 2 Kpa przez blednę uznanie, że decyzja organu I instancji została doręczona prawidłowo, mimo że nie nastąpiło ono do rąk ustanowionego pełnomocnika, a także art. 7 Kpa, art. 8 Kpa i art. 124 § 2 Kpa przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie, według powyższych kryteriów kontrola, wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ocena Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła zatem prawidłowości stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tylko ta kwestia stanowiła przedmiot kontroli Sądu. Stąd też Sąd nie mógł przedmiotem swoich rozważań, i tym samym kontroli, poddać innych kwestii niż związane z badaniem prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego. W szczególności zaś poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje ocena zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólną zasadą z art. 15 Kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem wymieniony powyżej przepis poprzez wskazanie w art. 127 § 1 Kpa, iż stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129 § 1 i 2 Kpa, odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie tego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu wskazanego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany w świetle art. 134 Kpa do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przedstawionych powyżej rozważań, należało mieć na uwadze fakt, że skarżąca brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, skutkiem czego została jej doręczona decyzja z dnia 6 czerwca 2017 r. wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe, w ocenie Sądu, należy zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, że termin wniesienia odwołania od decyzji upływał w dniu 23 czerwca 2017 r. Zgodzić się również należy z Wojewodą, że wnosząc odwołanie w dniu 26 czerwca 2017 r. skarżąca bezsprzecznie uchybiła terminowi do jego wniesienia. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało po prawidłowym ustaleniu przesłanek przewidzianych w art. 134 Kpa i odpowiada przepisom prawa. Skoro skarżąca złożyła odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, to organ nie mógł przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązany był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. Ocena zachowania terminu do wniesienia odwołania należy do wyłącznie organu odwoławczego. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 Kpa. Stwierdzenie uchybienia terminu nie zależy więc od swobodnego uznania organu administracji publicznej lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W ocenie Sądu skarżąca Wspólnota działała sama toku postępowania administracyjnego. Umocowany przez skarżącą pełnomocnik nie zgłosił się do sprawy i nie wniósł o dokonywanie mu doręczeń. Wystąpił on bowiem do organu jedynie o umożliwienie wglądu do akt sprawy. Niezależnie od tego wyjaśnić należy, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustawionemu w sprawie pełnomocnikowi wywołuje określone skutki polegające przede wszystkim na wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego. Nie można uznać, że takie doręczenie ma jedynie charakter informacyjny i jest zupełnie bezskuteczne. Z powodu takiego doręczenia może dość do uchybienia terminu. Jednakże, wbrew stanowisku skarżącej, nie można uznać, że w takiej sytuacji wniesienie odwołania może nastąpić w każdym dowolnym terminie. Skuteczne uchylenie się od skutków uchybienia terminu możliwe jest natomiast jedynie przy zastosowaniu dopuszczalnych środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. Środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu, jednakże w niniejszej sprawie skarżąca ze środka takiego w postępowaniu przed organami administracji nie skorzystała. Nadto wyjaśnić należy, że uznanie doręczenie za bezskuteczne oznaczałoby w istocie brak udziału w postępowaniu. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania ( art. 129 § 2 Kpa ) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielości stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może natomiast bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w :B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.