II SA/Gd 686/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 września 1999 r. sprawy ze skargi Longiny i Włodzimierza P., Tadeusza Sz. oraz Małgorzaty i Grzegorza Ś. na decyzję Wojewody P. z dnia 24 marca 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Skarżący Małgorzata i Grzegorz Ś., Longina i Włodzimierz P. oraz Tadeusz Sz. w odrębnych skargach zaskarżyli decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 1999 r. (...), którą Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 27 stycznia 1999 r. (...) o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany i wydała Andrzejowi P. pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. S. 20 w G. Z akt administracyjnych wynika, że Andrzej P. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w G. przy ul. S. 20 na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 418/55 i 429/17. Do wniosku tego dołączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 lipca 1997 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w której stwierdzono m.in., że wysokość oraz gabaryt budynku należy dostosować do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, że jego wysokość nie może być większa niż 10 m w części północno-wschodniej /od strony ul. T./ i 12 m w części południowo-zachodniej /od strony ul. S./ raz, że pod względem formalnym projektowany budynek winien nawiązywać do obiektów o podobnej funkcji znajdujących się w sąsiedztwie. Po otrzymaniu tego wniosku Prezydent Miasta G. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżących Małgorzatę i Grzegorza Ś. oraz Longinę i Włodzimierza P., którzy następnie złożyli pisma o treści świadczącej, iż nie zgadzają się z budową obiektu zgodnego z przedłożonym projektem, gdyż według nich budynek ten nie będzie nawiązywał pod względem formy do otaczającej go zabudowy. W szczególności twierdzili oni, że w sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajdują się domy jednorodzinne o najwyżej dwóch kondygnacjach, projektowany budynek jest natomiast budynkiem wielorodzinnym o czterech kondygnacjach. Po wpłynięciu wskazanych pism skarżących Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia 12 stycznia 1999 r., powołując się na art. 32 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na Andrzeja P. obowiązek doprowadzenia dokumentacji projektowej do stanu zgodnego z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 lipca 1997 r. poprzez ograniczenie liczby kondygnacji projektowanego budynku do dwóch od stron ul. T. i trzech od strony ul. S. W postanowieniu tym zakreślono inwestorowi termin 14 dni na wykonanie wskazanego zobowiązania. Andrzej P. wskazane postanowienie otrzymał w dniu 13 stycznia 1999 r., a w dniu 14 stycznia 1999 r. złożył w Urzędzie Miasta pismo, w którym poinformował, że nie zastosuje się do nałożonego na niego obowiązku i w związku z tym domaga się wydania decyzji. Zdaniem Andrzeja P. przedłożony przez niego projekt spełnia wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 27 stycznia 1999 r. odmówił Andrzejowi P. wydania pozwolenia na budowę. Uzasadniając tą decyzję organ administracyjny stwierdził, że upłynął termin wyznaczony inwestorowi w postanowieniu z dnia 12 stycznia 1999 r. do dostosowania projektu budynku do wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odwołaniu od tej decyzji Andrzej P. zarzucał, że żądanie zawarte w postanowieniu Prezydenta Miasta G. z dnia 12 stycznia 1999 r. zmniejszenia liczby kondygnacji w projektowanym budynku narusza wymogi decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia 7 lipca 1997 r., gdyż w tej decyzji określono precyzyjnie wysokość projektowanego budynku, która nie została przekroczona. Inwestor wskazywał też, że zostały spełnione warunki określone w tej decyzji oraz w obowiązujących przepisach dotyczące nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich. Nadto wywodził, że projektowany budynek dostosowany jest do otaczającej go zabudowy. W sąsiedztwie projektowanego budynku znajdują się budynki, które, jak twierdzi inwestor, jedynie z nazwy są budynkami jednorodzinnymi. Ich gabaryty oraz wysokość są zbliżone do projektowanego budynku. Inwestor wskazywał, że znajdują się tam budynki o wysokości od trzech do czterech kondygnacji ze stromym dachem oraz budynki na naturalnych wzniesieniach, których piwnice są nieomal na powierzchni terenu. Inwestor podkreślił przy tym, że najbliższy budynek w stosunku do projektowanego posiada parter o 1,9 m powyżej poziomu posadzki projektowanego budynku. Odwołania od decyzji prezydenta Miasta G. z dnia 27 stycznia 1999 r. wniosły także Małgorzata Ś. oraz Longina P. z tym, że kwestionowały one jedynie jej uzasadnienie. Zdaniem tych odwołujących się uzasadnienie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę winno zawierać inne argumenty. Mianowicie zdaniem odwołujących się projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z ogólnymi ustaleniami tego planu dla dzielnicy R., z których wynika konieczność wyeksponowania walorów krajobrazowych dzielnicy oraz modernizację i urządzenie ulic. Ustalenia te zostały naruszone, zdaniem odwołujących się, gdyż budowa ma być realizowana na działce nr 429/17, na której urządzono pętlę przeciwpożarową. W związku z tym odwołujące się zarzuciły także, że inwestor nabył działkę, o której mowa, z naruszeniem prawa, gdyż Zarząd Miasta nie został powiadomiony o sprzedaży prawa wieczystego użytkowania niezabudowanej nieruchomości, czym uniemożliwiono wykonanie przysługującego Gminie prawa pierwokupu. W końcu odwołujące się twierdziły, że z dniem 1 stycznia 1999 r. inwestor utracił prawo użytkowania wieczystego tej działki, gdyż przeszła ona z mocy prawa na własność gminy lub Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną W konsekwencji twierdziły, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane. Odwołujące się twierdziły także, że w projektowanym budynku nie przewidziano liczby miejsc parkingowych określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, mianowicie w liczbie odpowiadającej liczbie mieszkań. Ostatnim argumentem przemawiającym zdaniem odwołujących się za odmową udzielenia pozwolenia na budowę jest forma projektowanego budynku, która nie nawiązuje do sąsiednich obiektów i nie eksponuje walorów kraj obrazowych dzielnicy. Rozpoznając wskazane odwołanie Wojewoda P. zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Prezydenta Miasta G., zatwierdził projekt budowlany i wydał Andrzejowi P. pozwolenie na budowę według przedłożonego przez niego projektu. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda stwierdził, że przedłożony projekt jest zgodny z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej, jak wskazał Wojewoda, nie określono bowiem dopuszczalnej liczby kondygnacji projektowanego budynku, lecz jedynie określono jego wysokość w metrach. Wojewoda stwierdził także, że zapisy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o dostosowaniu projektowanego budynku do otaczającej go zabudowy nie stanowią ,jednoznacznej obligacji inwestora do ściśle określonych rozwiązań projektowych" tym bardziej, że sąsiednia zabudowa jest bardzo zróżnicowana. Czyniąc to spostrzeżenie organ odwoławczy odwołał się do znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej. Odnosząc się do odwołań Longiny P. i Małgorzaty Ś. Wojewoda stwierdził, że kwestie dotyczące zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostały wyjaśnione w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że w aktach sprawy brak dowodów, aby działka, o której w tych odwołaniach była mowa, została w sposób formalny zainwestowana pod komunikację oraz żeby nie stanowiła własności inwestora. W skargach wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które na mocy art. 219 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, oraz w później składanych pismach procesowych skarżący przedstawili następujące zarzuty: Skarżący twierdzili, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania działką nr 429/17 na cele budowlane. Zarzut ten uzasadniali tak jak w odwołaniach Longiny P. i Małgorzaty Ś. od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucali przy tym, że Wojewoda nazbyt lakonicznie ustosunkował się do podobnego zarzutu zawartego we wskazanych odwołaniach oraz nadto zarzucali, że kwestia własności tej działki stanowiła zagadnienie wstępne, które nie zostało rozstrzygnięte przed wydaniem zaskarżonej decyzji czym naruszono art. 97 par. 1 i 4 Kpa. Skarżący zarzucili, iż projekt budowlany nie jest zgodny z decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wbrew ustaleniom tej decyzji, liczba miejsc postojowych nie jest dostosowana do liczby mieszkań w projektowanym budynku. Zarzucili też, że budynek został zaprojektowany niezgodnie z warunkami technicznymi, gdyż jest usytuowany w odległości 5 od drogi publicznej. Skarżący twierdzili przy tym, że wskazana w projekcie zagospodarowania terenu odległość od projektowanego budynku do drogi publicznej 6 m wynosi w rzeczywistości na planie, po uwzględnieniu jego skali, 5 m. Skarżący zarzucili, że projektowany budynek nie jest dostosowany do otaczającej go zabudowy. Wskazywali przy tym na art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ogólne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mówiące o konieczności wyeksponowania walorów krajobrazowych dzielnicy oraz modernizacji i urządzaniu ulic. W związku z tym zarzutem wskazywali także, że organ odwoławczy dokonał oceny zgodności projektowanego budynku z otaczającą go zabudową bez przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz jedynie na podstawie dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez inwestora. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U nr 89 poz. 414 ze zm./ obiekt budowlany i związane z nim urządzenia należy projektować w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Forma architektoniczna obiektów budowlanych, w szczególności jej dostosowanie do krajobrazu i otaczającej zabudowy, jest zatem wartością chronioną ustawą. Z kolei według art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Wyjaśniając dalej /w ustępie drugim tego artykułu/ co obejmuje ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, ustawodawca dokonał wyliczenia określonych interesów, pośród których brak zapewnienia dostosowania formy architektonicznej obiektu budowlanego do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Wyliczenie to, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności", nie jest jednak wyczerpujące. Dlatego można przyjąć, że skoro ustawodawca podniósł do rangi wartości chronionej przez ustawę zgodność formy architektonicznej obiektu budowlanego z krajobrazem i otaczającą zabudową, to ochrona tej wartości jest jednym z uzasadnionych interesów osób trzecich, podlegających ochronie w ramach art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji należy przyjąć, że właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, może badać czy obiekt budowlany i związane z nim urządzenia zostały zaprojektowane w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Uprawnienie do dokonania kontroli projektu budowlanego w tym kierunku wynika z art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego. Taka kontrola projektu budowlanego powinna nastąpić zwłaszcza wtedy, gdy w toku postępowania ujawnione zostaną sprzeczne interesy inwestora oraz osób trzecich, czyli właścicieli nieruchomości sąsiednich. W razie sporu pomiędzy zainteresowanymi osobami, czy obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy, organ administracyjny winien dopuścić dowód z opinii biegłych. W każdym zaś razie ustalenia dotyczące tej kwestii winny być poprzedzone dokonaniem oględzin terenu zamierzonej inwestycji i sąsiednich nieruchomości. Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby była możliwa ocena, czy forma architektoniczna budynku jest dostosowana do otaczającej zabudowy i krajobrazu, na podstawie akt administracyjnych. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że skarżący, z wyjątkiem Tadeusza Sz., który wziął udział w postępowaniu dopiero poprzez wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosili w toku postępowania administracyjnego, iż w ich ocenie obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie został zaprojektowany w sposób zapewniający dostosowanie do otaczającej zabudowy. Z twierdzeniem tym nie zgadzał się inwestor, który na poparcie swoich racji przedstawiał szczegółową argumentację. W tej sytuacji organ odwoławczy winien był wyjaśnić dokładnie tą kwestię. W szczególności winien był dokonać oględzin terenu planowanej inwestycji oraz terenów sąsiednich oraz dopuścić dowód z opinii rzeczoznawcy. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do zapoznania się z aktami sprawy, w których znajdowały się zdjęcia tych terenów. Sporządzając natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, iż postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o dostosowaniu projektowanego obiektu do sąsiedniej zabudowy i o nawiązaniu do sąsiednich obiektów o podobnej funkcji nie są wiążące dla inwestora w zakresie rozwiązań projektowych /tak zapewne należy rozumieć sformułowanie, iż zapisy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowią "jednoznacznej obligacji"/. Jak zostało zaznaczone na wstępie obowiązek dostosowania formy architektonicznej budynku do krajobrazu i otaczającej zabudowy wynika wprost z ustawy /art. 4 Prawa budowlanego/, zaś stwierdzenie o niewiążącym charakterze ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kłóci się z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/, w którym jednoznacznie stwierdza się, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym stwierdza się, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, w związku z powołanymi przepisami art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazać należy, ze obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie zgodności projektu z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta określała wyraźnie jako wymogi inwestycji dostosowanie wysokości i gabarytu budynku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz nawiązanie pod względem formalnym do obiektów o podobnej funkcji znajdujących się w sąsiedztwie. Faktem jest, że niefortunne sformułowanie wskazanych wymogów mogło wywoływać pewne wątpliwości. W szczególności nie jest jasne, czy dostosowanie wysokości i gabarytu do sąsiedniej zabudowy miało polegać tylko na zapewnieniu nasłonecznienia sąsiednich budynków zgodnego z obowiązującymi przepisami. Nie jest też jasne, czy precyzyjnie określona maksymalna wysokość budynku, wiąże się właśnie z wymogiem dostosowania wysokości do otaczającej zabudowy, czy też jest samodzielnym warunkiem. Niemniej obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnić te wątpliwości w celu oceny przedłożonego projektu pod kątem zgodności z wymogami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ administracyjny podejmując zaskarżoną decyzję zaniechał wyjaśnienia tych kwestii, poprzestając na ocenie postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia 12 stycznia 1999 r. Nie jest pozbawione racji stwierdzenie, iż postanowienie to było niezasadne, gdyż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określono wymogu polegającego na ograniczeniu liczby kondygnacji do konkretnych wartości. Na podstawie uzasadnienia tego postanowienia można jednakże przyjąć, że w ocenie Prezydenta Miasta G., ograniczenie liczby kondygnacji służyć miało dostosowaniu projektowanego budynku do otaczającej zabudowy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewoda P. wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 Kpa, gdyż nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy budynek został zaprojektowany w sposób zapewniający dostosowanie jego formy architektonicznej do otaczającej zabudowy oraz, czy przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naruszenie wskazanego przepisu mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż negatywne w tym zakresie ustalenie mogło doprowadzić, po ewentualnym zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadny jest też zarzut dotyczący prawa inwestora do dysponowania działką nr 429/17 na cele budowlane. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U nr 133 poz. 872 ze zm./, skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa, zaś wojewoda jest jedynie uprawniony do wydania, na wniosek właściwego zarządu drogi, decyzji stwierdzającej ten fakt. Zatem konieczne było w celu wyjaśnienia zgłoszonego przez skarżących zarzutu braku uprawnienia inwestora do dysponowania wskazaną działką na cele budowlane, zwrócenie się do właściwego zarządu drogi o informację, czy przede wszystkim nieruchomość ta jest zajęta pod drogę publiczną oraz ewentualnie, w razie twierdzącej odpowiedzi, czy toczy się postępowanie o stwierdzenie przejścia jej własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Brak wyjaśnienia tych okoliczności również stanowi naruszenie art. 7 Kpa i to w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż brak uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje odmowę wydania pozwolenia na budowę /art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane/. Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty. Zarzut naruszenia przepisów dotyczących prawa pierwokupu nieruchomości - działki nr 429/17 - nie jest zasadny, gdyż organy administracyjne właściwe do wydania pozwolenia na budowę nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii tego rodzaju. Naruszenie przepisów dotyczących prawa pierwokupu może prowadzić do nieważności umowy. Uprawnionym do orzekania o nieważności umowy o sprzedaży prawa użytkowania wieczystego jest sąd powszechny. Skarżący natomiast poza gołosłownymi twierdzeniami o naruszeniu przepisów dotyczących prawa pierwokupu nie wskazali, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie dotyczące tej kwestii. Zarzut naruszenia wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie liczby miejsc postojowych w projektowanym budynku nie jest zasadny, gdyż według tej decyzji liczba miejsc postojowych winna odpowiadać liczbie mieszkań, zaś z projektu wynika, że mieszkań i miejsc postojowych będzie po dziesięć. Z projektu wynika, że na każdej z trzech pierwszych kondygnacji będą trzy mieszkania, zaś na ostatniej kondygnacji będzie jedno mieszkanie. Natomiast na kondygnacji podziemnej będzie garaż na dziesięć samochodów. Zarzut dotyczący odległości projektowanego budynku od drogi publicznej nie jest zasadny, gdyż z projektu, w szczególności z planu zagospodarowania terenu wynika, że odległość ta wynosić będzie 6 m. Przy czym wskazać należy, że istotny jest wymiar podany w projekcie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję. Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono o obowiązku zwrotu kosztów postępowania.