II SA/Gd 687/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi B. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących B. R. i K. R. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 września 2006 roku, nr [...], Wójt Gminy ustalił na rzecz B. i R. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy ok. 70m2 w miejsce istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki na działce nr [...] we wsi P. Po rozpoznaniu odwołania B. i K. R. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 15 grudnia 2006 roku, nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy - decyzją z dnia 12 kwietnia 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, i 4, art. 61 i art. 63 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ustalił na rzecz B. i R. D. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy ok. 70m2 w miejsce istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki na działce nr [...] we wsi P. W odwołaniu od powyższej decyzji B. R. i K. R. wnieśli o dokonanie jej kontroli "pod względem prawnym i merytorycznym", podtrzymując swoje zarzuty zgłaszane we wcześniejszych odwołaniach składanych dwukrotnie w niniejszej sprawie od kolejno wydawanych decyzji ustalających warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dnia 31 lipca 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję numer [...], w której stwierdziło, że po rozpoznaniu odwołania B. i K. R. od decyzji Wójta Gminy z dnia 5 września 2006 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej powoływanej jako k.p.a.) w zw. z art. 52, art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 56, art. 60, art. 61 ust. 1 i 6, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1, art. 54 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, nr 164, poz. 1588) i stwierdził, że zabudowa znajdująca się na sąsiednich działkach pozwala na określenie wymagań dotyczących nowego zagospodarowania terenu przedmiotowej działki w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących się w toku postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ewentualnego zacienienia działki strony odwołującej się będzie badana w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W skardze na powyższą decyzję B. R. i K. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucili: ▪ naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, ▪ nieprawdziwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji, ▪ ograniczenie konstytucyjnego prawa własności, ▪ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., albowiem nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co oznacza, że nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podnieśli, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Skarżący zarzucili, iż dokonana przez organ pierwszej instancji analiza nie odnosi się ani do parametrów, ani do gabarytów, czy też do formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie. Wskazali nadto, że w decyzji organu pierwszej instancji nie zaznaczono, iż wymagane jest uzgodnienie projektu zagospodarowania przedmiotowej działki z zarządcą drogi. Skarżący zwrócili również uwagę, że Kolegium w zaskarżonej decyzji podało, iż rozpatrywało odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 5 września 2006 roku, nr [...], a winno było wskazać, że rozpoznawało odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 12 kwietnia 2007 roku, nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 5 września 2006 roku, nr [...], która spełnia wszystkie wymogi określone w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 14 listopada 2007 roku skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów sądowych poniesionych w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 23 listopada 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w sprawie odwołania B. i K. R. od decyzji z dnia 12 kwietnia 2007 roku, nr [...], podjęło rozstrzygnięcie decyzją z dnia 31 lipca 2007 roku, nr [...], w której błędnie oznaczono decyzję organu pierwszej instancji, od której strona wniosła odwołanie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ odwoławczy orzekł, iż "po rozpoznaniu odwołania B. i K. R. od decyzji z dnia 5.09.2006r., nr [...] Wójta Gminy (...) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Tym samym organ odwoławczy po raz drugi wydał decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tego organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 15 grudnia 2006 roku, po rozpoznaniu odwołania B. i K. R., wydało bowiem decyzję nr [...], którą uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 5 września 2006 roku, nr [...]. W ocenie Sądu brak jest podstaw aby przyjąć, jak uczyniło to Kolegium w piśmie z dnia 23 listopada 2007 roku, że zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2007 roku, nr [...]. Przeczy temu treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Kolegium z dnia 31 lipca 2007 roku, z którego jasno wynika, że organ odwoławczy utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję" czyli decyzję Wójta Gminy z dnia 5 września 2006 roku, nr [...] (ta decyzja została wskazana jako decyzja, od której wniesiono odwołanie). W piśmie z dnia 23 listopada 2007 roku Kolegium wyjaśniło wprawdzie, iż "w sprawie odwołania B. i K. R. od decyzji organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2007 roku, nr [...], podjęło rozstrzygnięcie decyzją z dnia 31 lipca 2007 roku, nr [...], w której jedynie błędnie oznaczono decyzję organu I instancji (...), od której strona wniosła odwołanie". Jednak wyjaśnienia organu odwoławczego zawarte w ww. piśmie nie zmieniają treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Kolegium z dnia 31 lipca 2007 roku i nie wpływają na ocenę jej zgodności z prawem. Błąd, na który powołuje się organ, nie stanowi bowiem błędu, który organ mógłby sam sprostować lub naprawić poprzez wykładnię. Z art. 113 § 1 k.p.a. wynika, iż przedmiotem sprostowania mogą być jedynie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Sprostowanie nie może zatem wykraczać poza granice określone tym przepisem i nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1988 r., sygn. III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11, poz. 398, w którym stwierdzono, że: "Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji (...), które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego."; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1991 roku, sygn. SA/Wr 1084/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 93, w którym przyjęto, że: "Wadliwą decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych, a nie w drodze sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.", oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 1997 roku, sygn. SA/Ka 2714/95, PG 1998, nr 3, poz. 33, zgodnie z którym: "tryb rektyfikacji decyzji administracyjnych, ustanowiony w art. 113 § 1 k.p.a., przewidziany jest dla nieistotnych wadliwości. Nie można z zastosowaniem tego przepisu zmienić takiego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie"; zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. IV SA 2746/98, ONSA 2002, nr 2, poz. 77, w którym stwierdzono, że: "Niedopuszczalne jest obejmowanie instytucją sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.) omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie"). Również wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też, co wydaje się oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Biorąc bowiem pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. podkreślić trzeba, że sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 16 czerwca 1997 r., sygn. I SA/Ka 1612/96). Jak z powyższego wynika, nawet gdyby przyjąć wyjaśnienia Kolegium i uznać, że rozstrzygnięcie Kolegium dotknięte jest wadą polegającą na błędnym oznaczeniu zaskarżonej decyzji (wskazano decyzję Wójta Gminy z dnia 5 września 2006 roku, nr [...], zamiast decyzji tego organu z dnia 12 kwietnia 2007 roku, nr [...]), to i tak błąd ten można skorygować jedynie eliminując z obrotu prawnego błędnie wydaną decyzję organu odwoławczego, bowiem z literalnego brzmienia jej sentencji wynika, że została wydana w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja organu administracji - rozstrzygająca ponownie sprawę już wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 152 ww. ustawy orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi uiszczonego przez skarżących Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń i rozważań rozstrzyganie o pozostałych kwestiach podniesionych w skardze byłoby przedwczesne albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydało orzeczenia dotyczącego odwołania wniesionego przez skarżących od decyzji Wójta Gminy z dnia 12 kwietnia 2007 roku, nr [...], a co za tym idzie - nie zajęło stanowiska odnośnie zarzutów zawartych w tymże odwołaniu. Organ II instancji musi najpierw rozpatrzyć należycie niniejszą sprawę w trybie odwoławczym i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, a następnie wydać orzeczenie zgodne w swej treści z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, które będzie mogło zostać zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.