II SA/Gd 688/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek Prokuratora Rejonowego postępowanie administracyjne w sprawie obiektu rekreacji indywidualnej stanowiącego własność S. B. położonego na działce nr [...] w S. gmina P. Działając w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 8 września 2011 r. wstrzymał S. B. prowadzenie robót budowlanych, nakazując jednocześnie dostarczenie, w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r., ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego i dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niewykonania nałożonego na inwestora obowiązku dostarczenia wskazanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał S. B. rozbiórkę obiektu rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej wraz z zadaszonym tarasem wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożył S. B. wnosząc o wstrzymanie decyzji o rozbiórce. Wskazał on, że działka, na której wybudował domek (altankę) nie jest jego własnością, nie posiada też umowy dzierżawy. Właściciel nieruchomości zezwolił mu na postawienie altanki, gdyż są znajomymi od wielu lat i często spotykają się towarzysko, aby ułatwić te spotkania odwołujący się postawił altankę na nieruchomości. Altanka pierwotnie wybudowana została w 1992 r., a w 2008 r. została odnowiona. S. B. wskazał, że na sąsiadujących działkach zostały również postawione domki, które nie podlegają rozbiórce. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 października 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że samowolna budowa obiektu budowlanego narusza przepisy art. 28 Prawa budowlanego. Brak pozwolenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięć określonych w art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do przepisów art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wstrzymał postanowieniem roboty budowlane i zobowiązał inwestora do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego oraz dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że S. B. w oznaczonym terminie nie dostarczył żądanych dokumentów. Materiał dowodowy wskazuje, że zobowiązany nie poczynił żadnych czynności w celu zalegalizowania przedmiotowej zabudowy. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa wyżej, stosuje się przepisy art. 48 ust. 1, w myśl którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nieprzedłożenie przez stronę żądanych dokumentów daje podstawę do uznania, że nie spełniła ona obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 8 września 2011 r., a w konsekwencji, że zaskarżona decyzja jest prawnie uzasadniona. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego przewiduje doprowadzenie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę "do stanu zgodnego z prawem" na określonych warunkach lub nakaz rozbiórki obiektu w przypadku ich niespełnienia. Podkreślono, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej (złożenie dokumentów, uiszczenie opłaty legalizacyjnej). Brak zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki, a także brak projektu budowlanego uniemożliwia organowi ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego tj. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Inwestor nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. W odniesieniu do pozostałej zabudowy w sąsiedztwie domku odwołującego się wyjaśniono, że organ nadzoru budowlanego w ramach swoich uprawnień ma obowiązek dokonania kontroli legalności istniejącej zabudowy i, w zależności od poczynionych ustaleń, do wydania właściwych rozstrzygnięć. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. B. wyjaśniając, że nie miał świadomości, że stawiając altankę na gruncie prywatnym podejmuje działania niezgodne z prawem tym bardziej, że wzniósł altanę za zgodą właściciela działki a nad jeziorem znajduje się wiele tego rodzaju obiektów. Skarżący wskazał, że postawienie altanki pociągnęło wysokie koszty finansowe i obciążenie kredytem na ten cel. Obecnie znajduje się on w trudnej sytuacji finansowej, bez pracy, ma na utrzymaniu dwójkę uczących się dzieci. Skarżący stwierdził, że czuje się pokrzywdzony i nierówno traktowany, albowiem na działkach sąsiednich znajduje się mnóstwo altanek i nikt nie sprawdza prawidłowości ich postawienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. skarżący oświadczył, że obiekt istniejący uprzednio na nieruchomości w 1992 r. został praktycznie w całości rozebrany, gdyż był spróchniały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęta jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia 22 sierpnia 2012 r., nakazującą S. B. rozbiórkę obiektu rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej wraz z zadaszonym tarasem, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z ustaleń organów obu instancji wynika, że samowola budowlana miała miejsce w 2008 r., co uzasadniało zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jak wskazał skarżący, obiekt istniejący na nieruchomości wcześniej, wybudowany 1992 r, został w całości rozebrany i skarżący bez pozwolenia na budowę wybudował obiekt pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. W istocie skarżący wzniósł na nieruchomości nowy obiekt budowlany – domek drewniany nietrwale związany z gruntem. Znajdujący się w aktach materiał dowodowy – protokół oględzin oraz dokumentacja fotograficzna nie potwierdzają istnienia żadnych pozostałości poprzednio realizowanego na nieruchomości obiektu. Zasadą przewidzianą w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno budowa takiego obiektu jak i ewentualna odbudowa poprzedniego obiektu stanowią, w świetle art. 3 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątki od reguły przewidzianej w art. 28 Prawa budowlanego zawarto w art. 29 tego Prawa. Zrealizowane roboty budowlane nie zostały wyszczególnione w tym przepisie. W szczególności realizowany przez skarżącego obiekt nie stanowi obiektu podlegającego zgłoszeniu, o jakim jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Skarżący nie dokonywał jego zgłoszenia, jako obiektu tymczasowego, obiekt ten został wybudowany w 2008 r. w celu stałej eksploatacji i jest używany do chwili obecnej. Nadto wskazać należy, że nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 121/08, LEX nr 510201). Brak decyzji o pozwoleniu na budowę wymagał zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 48 Prawa budowlanego. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na podstawie ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Bezspornym jest, że skarżący w zakreślonym terminie nie wykonał nałożonych przez organ obowiązków. Orzeczenie nakazu rozbiórki było zatem uzasadnione. Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że nakaz rozbiórki nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu. Z unormowania tego wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki nakładany jest na inwestora, o ile posiada on dostęp do nieruchomości. Skarżący niewątpliwie jest inwestorem tego obiektu i ma prawo do korzystania z nieruchomości. Z wyjaśnień skarżącego wynikało, że na mocy umowy zawartej z właścicielem nieruchomości skarżący jest uprawniony do korzystania z tej nieruchomości na cele rekreacyjne w sposób polegający m. in. na wybudowaniu domku rekreacji indywidualnej. Tego typu umowa nosi cechy umowy użyczenia, przewidzianej w art. 710 k.c., której zawarcie, niezależnie od przedmiotu użyczenia, nie wymaga formy pisemnej i może być dokonane także w sposób dorozumiany. Nałożenie na skarżącego nakazu rozbiórki jest zatem uzasadnione. Nadto wskazać należy, że skarżący jest także właścicielem podlegającego rozbiórce obiektu, nietrwale związanego z gruntem. Jak wynika bowiem z art. 191 k.c., własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, jedynie w przypadku, gdy jeżeli została ona połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Obiekt nietrwale związany z gruntem nie stanowi części składowej nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 47 § 2 k.c. Fakt, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której posadowiono obiekt nie wyłącza zatem jego obowiązku dokonania rozbiórki. Podkreślana przez skarżącego zgoda właściciela nieruchomości na realizację obiektu nie zastępuje pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 28 prawa budowlanego. Ewentualne posiadanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być przez skarżącego wykazane oświadczeniem przewidzianym w art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i jest jednym z wielu warunków legalizacji samowoli budowlanej, które nie zostały przez skarżącego spełnione. Organ nadzoru budowlanego nie mógł uwzględnić podnoszonego przez skarżący faktu poniesienia wysokich kosztów finansowych na budowę obiektu, jak i jego trudnej sytuacji finansowej. Przepis art. 48 Prawa budowlanego w sposób wyczerpujący reguluje kwestię konsekwencji zrealizowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Przepis ten nie przewiduje uznania organu w zakresie sankcji rozbiórki, nie pozostawia on organowi swobody w ocenie celowości czy słuszności orzeczenia takiego nakazu w konkretnym przypadku, ani nie daje możliwości uwzględnienia trudnej sytuacji majątkowej samowolnego inwestora. Także zarzut skarżącego dotyczący jego nierównego potraktowania w stosunku do innych inwestorów samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych znajdujących się na działkach sąsiednich, nie jest uzasadniony. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, okoliczność ta uzasadnia wszczęcie odrębnych postępowań w stosunku do inwestorów tych obiektów, nie wyłącza natomiast konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do skarżącego. Skarżący, dopuścił się naruszenia przepisów obowiązującego prawa nakładającego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Orzeczony nakaz rozbiórki jest konsekwencję takiego działania inwestora. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako niezasadną.