II SA/Gd 688/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 22 lipca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. G. kwotę 1237 (jeden tysiąc dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2016 r., Nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia 22 lipca 2016 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rzecz J. G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w obrębie U., gmina B. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zaskarżoną decyzją nr [..] z dnia 22 lipca 2016 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w obrębie U., gm. B. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016r., poz. 778), ponieważ na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. G. wskazując, że decyzja narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez błędną interpretację tego przepisu oraz przepisy prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie w analizie urbanistycznej faktycznej zabudowy występującej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji zabudowy. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 września 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO przywołując przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778) podkreśliło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 tej ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wyjaśniono, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe przy zastosowaniu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zasada ta zobowiązuje do dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Zasada ta, uzależniając zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istotne jest także to, aby przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do utworzenia nowego ładu przestrzennego, odbiegającego od istniejącej zabudowy. Spełnienie tych warunków, przy uwzględnieniu pozostałych przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki nr [..] obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę urbanistyczno-architektoniczną. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Przyjęto do analizy obszar odpowiadający przepisom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki analizy urbanistycznej stanowią załącznik do zaskarżonej decyzji. Ze sporządzonej analizy wynika, że działka nr [..] położona jest w obszarze, gdzie wyodrębniają się dwie różne przestrzenie urbanistyczne (wschodnia i zachodnia) rozdzielone przebiegiem drogi wojewódzkiej - działka nr [..]. We wschodniej przestrzeni -o charakterze typowo rolniczym i szczególnych walorach krajobrazowych występują grunty rolne oraz w niewielkim stopniu grunty leśne, zabudowane pojedynczą zabudową zagrodową, zaś w zachodniej występuje skupiona przy niewielkim jeziorze w formie osady, zwarta zabudowa zagrodowa pośród której występuje zabudowa mieszkaniowa. Planowana do zainwestowania działka nr [..] położona jest we wschodniej części obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna wykazała, że działka projektowana do zabudowy położona jest przy drodze wojewódzkiej działce nr [..] oraz drodze gminnej działce nr [..]. Dalsze wyniki analizy wykazały, że na działkach o nr. [..]-[..] dostępnych z tej samej drogi publicznej (drogi wojewódzkiej dz. nr [..] i drogi gminnej dz. nr [..]) występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, która uniemożliwia ustalenie wymagań dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie kontynuacji funkcji. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest jedynie w zachodniej części obszaru analizowanego, w odrębnej przestrzeni urbanistycznej, w zwartej zabudowie zagrodowo-mieszkaniowej dostępnej z innej drogi publicznej - drogi gminnej dz. nr [..]. Ponieważ odwołująca zakwestionowała istniejącą zabudowę zagrodową na działkach nr [..]-[..] twierdząc, że w istocie stanowi zabudowę mieszkaniową, organ pierwszej instancji przesłał wraz z odwołaniem informację z rejestru gruntów według stanu na dzień 12 sierpnia 2016r. Wynika z niej, że powyższe nieruchomości oraz nieruchomości nr [..] i [..] stanowią odpowiednio grunty orne, pastwiska, sady, nieużytki oraz grunty rolne zabudowane. Oznacza to, wbrew temu co twierdzi odwołująca, że zabudowa wyżej wymienionych działek stanowi zabudowę zagrodową, która służy przede wszystkim prowadzeniu działalności rolniczej, jednocześnie stanowiąc miejsce zamieszkiwania rolnika. Należy zauważyć, że grunty zajęte pod budynki, w tym budynki mieszkalne, w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zdaniem organu drugiej instancji istniejąca w najbliższym sąsiedztwie zabudowa zagrodowa oraz tereny niezabudowane (grunty rolne i leśne), uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o które wnosi odwołująca. Organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, według którego zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej i po drugie, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Tylko takie ustalenia bowiem mogły przesądzić o braku spełnienia w przedmiotowej sprawie warunku kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, że zawarta we wskazanym przepisie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Sąd zaakceptował pogląd, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 501-503). Odnosząc to do przedmiotu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że przeznaczenie danego terenu pod zabudowę mieszkaniową wiązałoby się z konsekwencjami dotyczącymi realizacji przyszłych inwestycji na tym obszarze. Powszechnie wiadomo, że z istnieniem gospodarstwa rolnego wiążą się określone niedogodności dla nieruchomości sąsiednich. Prowadzenie działalności rolniczej jest bowiem związane co do zasady z immisjami związanymi z prowadzoną działalnością rolniczą, jak hałasy maszyn rolniczych, inwentarza żywego czy też zapachami związanymi z prowadzoną na nieruchomości produkcją. Specyfika gospodarstwa rolnego, hodowla inwentarza, formy nawożenia gruntów rolnych oraz prace polowe i związane z mini uciążliwości nie dają się pogodzić z bezpośrednim sąsiedztwem o funkcji wyłącznie mieszkaniowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec niespełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo, że zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie jest możliwie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], gdyż wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Uwzględnienie stanowiska odwołującej naruszałoby zasadę zachowania ładu przestrzennego i prowadziło do powstania w rejonie typowo rolniczej przestrzeni produkcyjnej nowej struktury urbanistycznej, wyobcowanej ze specyfiki istniejącej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna umożliwiła dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pozwoliła na bezsporne udowodnienie, iż na danym terenie brak jest zabudowy pozwalającej na kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję zarzucono co następuje: 1. organ nie wyjaśnił podstaw faktycznych ustalenia, że w obszarze analizowanym nie znajdują się obiekty zabudowy typowo mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji, gdy takie obiekty znajdują się, co powoduje, że w ocenie organu planowana przez skarżących inwestycja nie będzie stanowiła funkcji kontynuacji zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2. naruszenie prawa procesowego - art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie, że w obszarze analizowanym nie ma obiektów mieszkaniowych jednorodzinnych, nie stanowiących zabudowy zagrodowej, jak również poprzez brak dokonania ustaleń co do faktycznego wykorzystywania budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy co najmniej na trzech nieruchomościach w obszarze analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, jak również poprzez nie przeprowadzenie analizy urbanistycznej z uwzględnieniem faktycznej zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej, faktycznie wykorzystywanej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jak również sposobu wykorzystywania poszczególnych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, 3. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i dowolne przyjęcie, że planowana przez skarżących inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji zabudowy, podczas gdy z jedynego dowodu w sprawie, który ma na celu ustalenie tej okoliczności - analizy funkcji oraz cech zabudowy - nie wynika, dlaczego budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, usytuowane na działkach nr [..], [..] oraz [..] zostało uznane za zabudowę zagrodową, w sytuacji gdy faktycznie jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 4. naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiające się w błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, wbrew utrwalonemu stanowisku sądownictwa administracyjnego, że kontynuacja funkcji zabudowy przejawia się w konieczności istnienia w sąsiedztwie zabudowy o podobnych parametrach jak planowana, podczas gdy orzecznictwo sądów administracyjnych w sposób jednoznaczny wskazuje, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z istniejącymi, a przepis ten powinien być interpretowany szeroko, z uwzględnieniem praw własnościowych właściciela działki, a najistotniejszą przesłanką jest możliwość pogodzenia (brak sprzeczności) nowej zabudowy z funkcją dotychczasowej, 5. naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiające się w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, wbrew utrwalonej linii orzeczniczej, że rola, jaką pełnia określone budynki czy nieruchomości wynika wyłącznie z wpisów w rejestrze gruntów, niezależnie od stanu faktycznego, 6. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiające się w jego błędnej interpretacji, poprzez przyjęcie, że ochroną interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich będzie istotne ograniczenie praw właścicielskich skarżących. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów na okoliczność ustalenia, że na działkach nr [..]-[..] istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a budynki gospodarcze, które są usytuowane na działkach [..] oraz [..] pełnią funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że proponowana na działce nr [..] zabudowa jednorodzinna nie będzie współgrała z zabudową zagrodową na terenach objętych analizą funkcji i cech zagospodarowania terenu. Podkreśliła, że organy błędnie oparły swoje ustalenia wyłącznie na ocenie przeznaczenia gruntów wynikającego z ewidencji gruntów, a nie z rzeczywistego ich zagospodarowania. Działki analizowane natomiast są zagospodarowane w taki sposób, w jaki skarżąca zamierza zagospodarować działkę nr [..]. Skarżąca wskazała na działkę nr [..], która została wydzielona z terenu gospodarstwa rolnego i darowana przez właścicieli ich córce i zięciowi A. i D. L., którzy nie mieli zamiaru prowadzenia tam działalności rolniczej. Działka ta nie stanowi części gospodarstwa rolnego ani siedliska, a jej nowi właściciele wybudowali na niej dom mieszkalny jednorodzinny w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych swojej rodziny. Podobnie rzecz ma się z działkami nr [..] i nr [..], które zabudowane są budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi niezwiązanymi z działalnością rolniczą. Według skarżącej na działkach objętych analizą nie jest prowadzona dzielność rolnicza, a zatem znajdująca się na nich zabudowa ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niesłużącej działalności gospodarczej i może stanowić wzorzec dla ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..]. Skarżąca zakwestionowała również podział obszaru analizowanego na dwie części: wschodnią i zachodnią, czego nie przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenia wydanego na jego podstawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. skarżąca wyjaśniła, że na działce nr [..] znajduje się budynek jednorodzinny mieszkalny, poza tym inny budynek magazynowy oraz budynek rzemieślniczy, w którym działalność gospodarczą prowadzi jej matka. Poza tym na działce jest jeszcze jeden budynek mieszkalny, w złym stanie technicznym, który istniał już, gdy jej ojciec kupił działkę. Wyjaśniła, że również ona chciałaby postawić dla siebie swój własny budynek jednorodzinny na tej działce. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z dnia 22 lipca 2016 r. naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, w sposób i w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został sformułowany skardze. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w miejscowości U., gmina B. Burmistrz uznał na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej, a Kolegium podtrzymało jego stanowisko, że nie zostały spełnione wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem obu organów planowana zabudowa jednorodzinna nie da się w sensie urbanistycznym pogodzić z dominującą na obszarze objętym analizą funkcji i cech zabudowy zabudową zagrodową. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych co do zasady wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że dla terenu planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie zostało zainicjowane prawidłowym wnioskiem skarżącej jako inwestora, zgodnym z wymogami u.p.z.p. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Spełnienie tych wszystkich przesłanek skutkuje wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dla prawidłowej oceny, czy w odniesieniu do konkretnej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest uprzednie dokładne wyjaśnienie i wszechstronne rozważenie przez organ administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ocenie sądu wymogów tych nie spełniała decyzja organu pierwszej instancji, gdyż postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na co nie zwrócił uwagi organ drugiej instancji i czego nie naprawił. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy wskazane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jest ona zasadniczym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Organ w kontrolowanym postępowaniu takiej analizy formalnie dokonał. Weryfikując położenie działki nr [..] organ doszedł do wniosku, że znajduje się ona w obszarze, gdzie wyodrębniają się dwie różne przestrzenie urbanistyczne: wschodnia i zachodnia, rozdzielone przebiegiem drogi wojewódzkiej stanowiącej działkę nr [..]. Wyodrębnienie różnych przestrzeni urbanistycznych sąd nie uznał za uchybienie przyjmując, że w okolicznościach sprawy taki zabieg był możliwy i nie wpłynął na wadliwość analizy urbanistycznej. Określono, że we wschodniej przestrzeni o charakterze typowo rolniczym i szczególnych walorach krajobrazowych występują grunty rolne oraz w niewielkim stopniu grunty leśne, zabudowane pojedynczą zabudową zagrodową, zaś w zachodniej występuje skupiona przy niewielkim jeziorze w formie osady, zwarta zabudowa zagrodowa pośród której występuje zabudowa mieszkaniowa. Ustalono, że podlegająca inwestycji działka nr [..] położona jest we wschodniej części obszaru analizowanego. Analiza wykazała, że działka ta położona jest przy drodze wojewódzkiej działce nr [..] oraz drodze gminnej działce nr [..]. Na działkach o nr [..]-[..] dostępnych z tej samej drogi publicznej (drogi wojewódzkiej dz. nr [..] i drogi gminnej dz. nr [..]) występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa. Według organu zagrodowy charakter zabudowy na wskazanych działkach potwierdzają również dane z ewidencji gruntów. Takie ustalenia doprowadziły organy obu instancji do wniosku, że dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [..] wśród dominującej w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej jest niemożliwe, bo byłoby sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako brak kontynuacji funkcji. W ocenie sądu, w świetle okoliczności faktycznych ujawnionych przez organy orzekające w toku postępowania nie było podstaw do sformułowania takiego stanowiska, którego skutkiem jest wykluczenie możliwości dalszej zabudowy działki nr [..] budynkiem mieszkalnym. Według sądu organy doszły do takich błędnych wniosków wskutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, którego wyniki zostały dodatkowo poddane dowolnej, a więc sprzecznej z prawem, ocenie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy i nie zmienia istniejącego ładu przestrzennego. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby proponowana przez skarżącą zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działce nr [..] doprowadziła do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie nowej funkcji, w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wśród terenów, na których dominuje zabudowa zagrodowa rozumiana jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Organy w ogóle nie przeanalizowały, a wręcz pominęły, dotychczasowe zagospodarowanie i istniejącą na działce nr [..] zabudowę. Już sama lektura dokumentacji sprawy obejmująca mapy, ewidencję gruntów, ale także wyjaśnienia skarżącej, prowadzi do wniosku, że na działce tej znajdują się budynki mieszkalne, w tym budynek użytkowany przez matkę i rodzeństwo skarżącej służący zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych oraz budynki gospodarcze. Już tylko ta okoliczność winna była stać się podstawowym kontekstem dla oceny charakteru planowanej przez skarżącą zabudowy mieszkaniowej i jej dopuszczalności na wskazanym terenie. W tych warunkach bowiem nie można było traktować wnioskowanej zabudowy wyłącznie jako samodzielnego budynku mieszkaniowego jednorodzinnego, ale należało uwzględnić fakt, że na działce nr [..] znajdują się już zabudowania w postaci dwóch budynków mieszkalnych, w tym jednego zamieszkałego przez skarżącą i jej rodzinę. Dodatkowo należy podkreślić, co wynika z ewidencji gruntów, że działka nr [..], podobnie jak działki przyjęte do analizy, m.in. działka nr [..], ale także działki nr [..], nr [..] i nr [..], obejmuje grunty orne oznaczone symbolem RV i RV, nieużytki – N oraz grunty rolne zabudowane oznaczone symbolem Br-RV i Br-RVI. Przyjmuje się, przy analizie rolniczego wykorzystania nieruchomości, że grunty rolne zabudowane, w tym zabudowane budynkami mieszkalnymi, są wykorzystywane rolniczo. Taki też wniosek organy wysnuły w odniesieniu do działek przyjętych do analizy, nie obejmując nim jednak działki nr [..], co według sądu należało ocenić jako dowolne i naruszające dyspozycję art. 80 k.p.a. Skoro zatem z uzasadnień kwestionowanych decyzji wynika, że przesądzającym dla organów przy ocenie charakteru zabudowy na działkach objętych analizą funkcji i cech zabudowy były dane z ewidencji gruntów, to brak jest przekonującego uzasadnienia, dlaczego organy nie uwzględniły ewidencyjnego przeznaczenia działki nr [..], które wyraźnie wskazuje na jej rolniczy charakter, a co za tym idzie również zagrodowy charakter znajdującej się tam zabudowy. Wnioski takie nie stałyby w sprzeczności z twierdzeniami skarżącej, która w toku postępowania dążyła do wykazania braku zagrodowego charakteru zabudowy na działkach sąsiednich, uznając ją za zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wyjaśnić jednak należy, że to na organie orzekającym w przedmiocie warunków zabudowy spoczywa ciężar prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych i wyciągnięcia z nich właściwych konsekwencji prawnych. Stosując zaś art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). W kontrolowanej sprawie stan faktyczny natomiast przedstawia się w ten sposób, że działka nr [..] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, z którego korzystają członkowie najbliższej rodziny skarżącej oraz budynkami gospodarczymi. Te okoliczności, wraz z danymi z ewidencji gruntów, z których wynika, że przedmiotowa działka obejmuje grunty rolne zabudowane i grunty orne, skłaniają do wniosku, że planowana przez skarżącą zabudowa w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wpisałaby się w istniejącą w obszarze analizowanym funkcję zabudowy zagrodowej. Planowany budynek mieszkalny uzupełniłby dotychczasową zabudowę mieszkalną, tym razem zmierzając do zaspokojenia indywidualnych potrzeb mieszkaniowych skarżącej. Zabudowa tego rodzaju nie doprowadziłaby do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego, a analiza istniejącej zabudowy potwierdza, że sposób jej wykonania pozwalałby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1520/07; z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przede wszystkim, co jest istotnym błędem, organy w niniejszej sprawie całkowicie pominęły dotychczasowe zagospodarowanie działki nr [..], które w największym stopniu determinuje charakter planowanej przez skarżącą zabudowy, oraz funkcję ewidencyjną tej działki, która jest tożsama z przeznaczeniem w ewidencji gruntów działek podlegających analizie urbanistycznej. Oceniając ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stwierdzić trzeba, że uchybienia popełnione przez oba rozstrzygające sprawę organy, a wynikające z błędów sporządzonej w postępowaniu analizy urbanistycznej, świadczą o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji uznać należało, że postępowanie organów obu instancji w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone w sposób nieprawidłowy, a zgromadzony w jego toku materiał dowodowy nie uprawniał do wniosków wyciągniętych przez organy i do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalają bowiem na stwierdzenie, że planowana inwestycja może zostać zrealizowana jako kontynuacja funkcji zastanej na terenie analizowanym, w kształcie, o którym winna przesądzić ponowna analiza urbanistyczno-architektoniczna w zakresie koniecznych parametrów nowej zabudowy. Taką ocenę prawną oraz wskazania, które wprost wynikają z przedstawionych rozważań, organ uwzględni w toku ponownego procedowania przedmiotowego wniosku, będąc nimi związany stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsk, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 1237 zł, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804), oraz jego wydatki w postaci kosztów dojazdu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.