II SA/Gd 689/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 29 września 2004r na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2002r., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 31 grudnia 2001 r. nr [...]. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2001 r. Starosta orzekł o uznaniu skarżącego A. G. za osobę bezrobotną od dnia 2 kwietnia 2001 r. i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Pismem z dnia 27 grudnia 2001 r. skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy skarżący zwrócił się o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przez około 20 lat wykonywał pracę w warunkach szkodliwych w Państwowym Ośrodku Maszynowym w W., lecz z uwagi na likwidację zakładu pracy nie jest w stanie przedłożyć świadectwa pracy. Decyzją z dnia 31 grudnia 2001 r. nr [...] Starosta odmówił skarżącemu przyznania zasiłku przedemerytalnego. Organ ustalił, że skarżący posiada łączny okres zatrudnienia w wymiarze 33 lata 8 miesięcy i 10 dni, jednakże nie udokumentował świadectwem wykonywania prac w szczególnych, warunkach lub prawomocnym orzeczeniem sądu, iż praca wykonywana przez niego w okresie od 3 kwietnia 1969 r. do 31 grudnia 1991 r. w Państwowym Ośrodku Maszynowym w W. była pracą w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W związku z tym organ pierwszej instancji nie zaliczył skarżącemu tego okresu do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, iż pracował w szczególnych warunkach w Państwowym Ośrodku Maszynowym w W. i załączył zaświadczenie z Przedsiębiorstwa Specjalistycznego "A" spółki z ograniczoną osobowością potwierdzające zatrudnienie skarżącego w okresie, od 3 kwietnia 1969 r. do 31 grudnia 1991 r. w Państwowym Ośrodku Maszynowym w W. oraz zajmowane w tym czasie stanowiska. Rozpoznając odwołanie skarżącego Wojewoda decyzją z dnia 8 lutego 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy powołał się na treść art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i wywiódł, że skoro skarżący nie przedstawił świadectwa pracy stwierdzającego wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, to okresu pracy w Państwowym Ośrodku Maszynowym w W. nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ drugiej instancji wskazał, iż urząd pracy prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego nie jest właściwy do ustalenia, czy praca w określonym czasie była wykonywana w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, gdyż ciężar dowodu w sprawie obciąża stronę postępowania. Nadto organ podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, okres pracy w szczególnych warunkach stwierdza pracodawca na podstawie posiadanej dokumentacji, poprzez wystawienie świadectwa pracy lub świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach. Skoro w świadectwie pracy przedłożonym przez skarżącego brak jest zapisu, iż wykonywał on pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, to w ocenie organu odwoławczego należy traktować to jako brak- dowodu na potwierdzenie wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Zaświadczenie, które przedstawił skarżący nie jest zdaniem organu prawidłowym dokumentem dla potwierdzenia wykonywania pracy w szczególnych warunkach. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że ze świadectw pracy wynika jednoznacznie, iż wykonywał pracę w szczególnych warunkach i pracował na stanowiskach wyszczególnionych w wykazie A rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niesporne było, że skarżący A. G. został zarejestrowany jako bezrobotny w dniu 2 kwietnia 2001 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10 kwietnia 2001 r. Zgodnie z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. nr 6. poz. 56 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej osobie takiej przysługiwał zasiłek przedemerytalny, jeżeli posiadała okres 30 lat pracy, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Problem w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, że skarżący twierdzi, iż przez około 20 lat wykonywał pracę w szczególnych warunkach w Państwowym Ośrodku Maszynowym w W., jednakże z uwagi na brak takiego zapisu w świadectwie pracy oraz likwidację zakładu pracy na potwierdzenie swojego zatrudnienia przedstawił zaświadczenie wystawione przez Przedsiębiorstwo Specjalistyczne "A" Spółkę z ograniczoną osobowością w Gdańsku potwierdzające zatrudnienie skarżącego w okresie od 3 kwietnia 1969 r. do 31 grudnia 1991 r. w Państwowym Ośrodku Maszynowym w W. oraz zajmowane w tym czasie stanowiska. Organy administracji uznały, że okresu pracy w Państwowym Ośrodku Maszynowym w W. nie można skarżącemu zaliczyć do okresu pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, gdyż przedstawione przez skarżącego zaświadczenie nie jest dowodem na potwierdzenie tej okoliczności w myśl przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8, poz. 43 ze zm.). Stanowisko to uznać należy za wadliwe bowiem obowiązki pracodawcy określone w powołanym rozporządzeniu dotyczące tego, że zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji powinien stwierdzić okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze w specjalnym świadectwie lub w świadectwie pracy (§ 2 ust. 2), nie wykluczają udowodnienia wykonywania takiej pracy innymi dowodami. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia ma znaczenie wyłącznie instrukcyjne w tym sensie, że wskazuje, iż w pierwszej kolejności należy dokonywać ustaleń w oparciu o dokumentację sporządzoną przez zakład pracy. Gdyby ustawodawca miał zamiar wyłączyć - dla celów udowadniania okresów pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze - wszelkie dowody poza dowodem z zaświadczenia zakładu pracy, to zrealizowałby to w drodze odpowiedniego przepisu ustawowego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 1510/00 stwierdził, że w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, w celu wyjaśnienia i ustalenia, czy osoba występująca o przyznanie tego zasiłku wykonywała prace w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze organ administracji obowiązany jest dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.) i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt I PKN 413/00 stwierdził, że w postępowaniu przed urzędami pracy w sprawach o zasiłek przedemerytalny może być prowadzone postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń. W tej sytuacji w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że okresy zatrudnienia nie muszą być dowodzone tylko za pomocą świadectwa pracy lub świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Nadto wskazać trzeba, że uchybienie swym obowiązkom przez zakład pracy nie powinno uniemożliwiać realizacji uprawnień przysługujących byłemu pracownikowi. Ograniczenia dowodowe (w przypadku wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze) do takiej sytuacji właśnie prowadzą. Ograniczenia takie spowodowałyby, że pracownicy, których zakład pracy uległ likwidacji i którzy (na skutek niedopełnienia obowiązku wystawienia odpowiedniego świadectwa pracy przez ten zakład dokumentującego pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze) nie mogliby dostarczyć wymaganego świadectwa wykonywania pracy w ww. warunkach i nie uzyskaliby wynikającego z ustawy świadczenia w sytuacji, gdy inni pracownicy zatrudnieni na takim samym stanowisku w tym samym charakterze i okresie (dysponujący świadectwem spełniającym wymogi z powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r.) zasiłek przedemerytalny uzyskaliby. Ten stan rzeczy naruszałby wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości. Podkreślić należy, że w dniu zarejestrowania się przez skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy nie obowiązywał w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przepis, który w sposób rygorystyczny określałby jaka ma być forma dokumentu stwierdzającego wykonywanie prac w szczególnych warunkach. Dopiero z dniem 12 września 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. nr 89. poz. 973). która wprowadziła liczne zmiany w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Między innymi w art. 37j został dodany ustęp 1 a. Ustawodawca sprecyzował, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie orzeczenia sądu. Zmiana ta, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04 wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądowym, co do dopuszczalności powództwa o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych dla potrzeb postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tym przywołuje treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt III PZP 6/02, iż dodanie ust. la w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznacza, że ustawodawca wprowadził dwie możliwe formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Jedną jest prawomocny wyrok sądu w sprawie o ustalenie faktu prawotwórczego, a drugą pozostaje postępowanie administracyjne przed starostą, który ustala prawo do zasiłku przedemerytalnego i je przyznaje. W tym miejscu podnieść trzeba, że w sytuacji, gdy zakład pracy został zlikwidowany, strona nie ma już możliwości uzyskania "prawomocnego orzeczenia sądu". Postępowanie w sprawie z powództwa o ustalenie może bowiem być prowadzone jedynie w przypadku istnienia strony mającej interes wobec strony występującej z takim powództwem. Nie może być tą stroną działający w zakresie swoich kompetencji organ wydający decyzję w sprawie. Powództwo takie byłoby możliwe tylko w warunkach istnienia zakładu, który odmawiałby wydania świadectwa o określonej treści, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 11 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 614/02). Odmawiając zatem przyznania skarżącemu zasiłku przedemerytalnego organy administracji dopuściły się naruszenia przepisu art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 75 k.p.a. w tym znaczeniu, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiło stwierdzenie, że skarżący nie wykazał, że co najmniej 15 lat wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, podczas gdy organy uchyliły się całkowicie od przeprowadzenia dowodów na tę okoliczność, a więc tej okoliczności w ogóle nie wyjaśniły. Narusza to podstawowe zasady postępowania określone w art. 7 i 8 k.p.a. Należy wskazać, że z mocy art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793), z dniem 1 stycznia 2002 r. został skreślony art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie oznacza to jednak, że postępowanie o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego stało się bezprzedmiotowe bowiem do skarżącego może mieć zastosowanie art. 11 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. stanowiący, że osoby, które były zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie tej ustawy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nabywają oraz zachowują to prawo na dotychczasowych zasadach, ze zmianami określonymi w tym przepisie. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. W ocenie Sądu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji obowiązane będą do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z uwzględnieniem przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., który w odniesieniu do wskazanych w tym przepisie osób nakazuje stosować przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. Organy administracji obowiązane będą do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy skarżący w okresie od 3 kwietnia 1969 r. do 31 grudnia 1991 r. wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. W tym zakresie organy mogą wykorzystać dowód w postaci zaświadczenia archiwum z dnia 23 marca 2001 r., z treści którego wynika, że skarżący zatrudniony był w Państwowym Ośrodku Maszynowym w W. w okresie od 3 kwietnia 1969 r. do 31 grudnia1991r.na stanowiskach: wulkanizatora, operatora koparki i sprzętu zmechanizowanego, ślusarza i robotnika. Na marginesie wskazać należy, że w wykazie A stanowiącym załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia w dziale VIII - prace w transporcie i łączności -prace kierowców ciągników, kombajnów lub pojazdów gąsienicowych zaliczone są do prac w szczególnych warunkach.