II SA/Gd 689/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 10 maja 2005r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 czerwca 2005 r., [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 10 maja 2005 r., którą odmówiono R. B. ustalenia warunków zabudowy dla realizacji domu jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym, budynku gospodarczo-garażowego oraz wiaty gospodarczej na działce nr [...] obręb O., gm. B. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ odwoławczy powołał art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy domówił ustalenia warunków zabudowy wyżej wskazanych obiektów w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w/w rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Zgodnie z przepisami wymienionej ustawy i rozporządzenia dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ stwierdził, że planowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującą kwalifikacją działki nr [...] obr. O., jako gruntu rolnego. Ponadto brak jest przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; na analizowanym obszarze budynki mieszkalne nie występują. W odwołaniu R. B. kwestionował wydane rozstrzygnięcie i wniósł o wydanie pozytywnej decyzji. Organ odwoławczy uznał , że decyzja organu niższej instancji jest prawidłowa. Zważył, iż została ona wydana w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizy sprawy dokonano przy uwzględnieniu art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Z analizy wynika, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki nie ma zabudowy o jaką wnioskuje inwestor. W ocenie organu odwoławczego brak możliwości zabudowy wynika także z faktu, że w myśl art. 61 ust. pkt 4 w/w ustawy działka nr [...] obr. O. wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. Jak wynika z załączonego rejestru stanowi ona grunt rolny. Organ podkreślił, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w odwołaniu inwestor nie wskazał, że planowana zabudowa ma charakter ściśle związany z produkcją rolną. Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr.121, poz. 1266 ze zm.) zmiany przeznaczenia gruntów z funkcji rolnej na nierolną dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż niespełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musiało skutkować wydaniem decyzji odmownej. Ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 59 i 61 tej ustawy jest działaniem szczególnym w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc nie można ustalić warunków zabudowy z przestawionych w sprawie przyczyn, to możliwość ich ustalenia istnieje jedynie w trybie sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami wykonawczymi, obowiązkiem osoby sporządzającej analizę i przygotowującej projekt decyzji o warunkach zabudowy jest przeprowadzenie pełnej procedury określonej w tych przepisach. Niedopuszczalne było więc odstąpienie przez organ I instancji od analizy przedmiotowej inwestycji w zakresie pozostałych przesłanek zawartych w art. 61 w/w ustawy, ponieważ nie było możliwości łącznego ich spełnienia. R. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że na analizowanym obszarze budynki mieszkalne występują w ramach zabudowy zagrodowej. Wskazał tu na działki oznaczone nr [...] oraz [...]. Według ewidencji gruntów i budynków działki te leżą w części oznaczonej klasyfikacją glebową B, co oznacza gruntu rolne zabudowane. Takich gruntów jest na terenie gminy B. 125 hektarów. Zdaniem skarżącego postępowanie organów stanowi ingerencję w jego prawo własności i prawo do swobodnego zagospodarowania działki. Może być ono jedynie ograniczone przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego jednak nie ma dla tego terenu. W pobliżu jego działki istnieje zabudowa zagrodowa, która realizuje również zabudowę mieszkaniową. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko z uwzględnieniem uprawnień właściciela. W jego ocenie ustawodawcy zależało na zachowaniu ładu przestrzennego, a nie na zablokowaniu inwestycji w razie braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał na art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym grunty rolne kl. IV o zwartym obszarze nie przekraczającym 1 ha nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia. Jego działka nr [...] ma natomiast pow. 0,18 ha. Analiza tego przepisu w powiązaniu z art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że grunty, które nie wymagają zgodny na zmianę przeznaczenia w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mogą być przeznaczone na cele nierolnicze po wydaniu przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast decyzję zezwalającą na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej w przypadku, kiedy została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydaje starosta, określając warunki takiego wyłączenia. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera alternatywę rozłączną, co oznacza, że aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, musi zostać spełniony przynajmniej jeden z podanych tam warunków. W sytuacji, gdy teren inwestycji nie posiadał zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy rozważyć, czy wymaga lub nie, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeżeli teren takiej zgody nie wymaga, warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony. Ponieważ działka nr [...] obr. O. spełnia powyższe warunki należało wydać decyzje pozytywną o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 10 k.p.a. W jego mniemaniu również naruszono zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ uznał za niedopuszczalną tezę, iż istnienie budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej – a więc na gruncie o przeznaczeniu rolnym – dopuszcza lokalizowanie na takim gruncie wyłącznie zabudowy mieszkaniowej. O przeznaczeniu gruntów decydują wyłącznie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno wniosek, odwołanie jak i skarga nie zawierają, żadnej informacji, że na przedmiotowej działce inwestor zamierza prowadzić jakąkolwiek produkcję rolną, a tylko taka sytuacja uprawniłaby lokalizowanie w zabudowie zagrodowej zabudowę mieszkalną jako funkcję towarzyszącą. Umieszczenie zatem przedsięwzięć nie związanych z produkcją rolniczą na gruncie rolnym byłoby naruszeniem nie tylko przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. W odniesieniu zaś do zarzutu ograniczenia prawa własności organ odwoławczy stwierdził, że art. 140 Kodeksu cywilnego przewiduje, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawą o jakiej mówi ten przepis jest także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 6 w/w ustawy nakłada na właściciela obowiązek przestrzegania zasad i warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Poruszona w skardze kwestia fizycznego wyłączenia gruntu z użytkowania rolnego dotyczy zaś fazy decyzji administracyjnej wydanej przed pozwoleniem na budowę pod warunkiem, że teren wyłączony z produkcji rolnej, przeznaczony jest w planie miejscowym pod działalność nierolniczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie, na którym planowano inwestycję, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej ustawą) w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Precyzyjnie kwestię ustalenia warunków zabudowy reguluje art. 59 ust. 1 ustawy w myśl którego warunki zabudowy ustalane są wówczas, gdy ma mieć miejsce zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania w/w wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Analiza składa się z części opisowej i graficznej. Zgodnie z zawartą w § 2 pkt 4 rozporządzenia definicją "obszar analizowany" to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Jego granice wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1.000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Jakkolwiek nie wskazano w rozporządzeniu sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego ( np. kwadrat czy okrąg), to jednak zawsze muszą być zachowane wielkości, o których mowa w cyt. wyżej przepisie, a nadto wyznacza się go wokół działki, której dotyczy wniosek. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono wzdłuż drogi, przy której położona jest przedmiotowa działka i tylko po jej jednej stronie. Tym samym należy stwierdzić, że w w/w analizie granice obszaru analizowanego zakreślono niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie obejmuje on bowiem obszaru położonego wokół działki objętej wnioskiem. W oparciu o tak sporządzoną analizę nie można było zatem podjąć prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Pozostając przy zagadnieniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy odnieść się do twierdzeń skarżącego dotyczących istniejącej w pobliżu działki skarżącego zabudowy zagrodowej. Skarżący stwierdził, że w sytuacji, gdy realizuje ona również zabudowę mieszkaniową, zaś rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko z uwzględnieniem uprawnień właściciela, przyjętą przez organy stanowisko w powyższej kwestii jest niezasadne. Sąd nie podziela powyższego poglądu. Zgodnie z treścią § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Z kolei zabudowa zagrodowa występuje w gospodarstwach rolniczych, hodowlanych i ogrodniczych, a więc wchodzące w jej skład budynki musza służyć celom prowadzonej produkcji rolnej ( zob. np. art. 61 ust. 4 ustawy, czy § 2 lit.c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Nie można tym samym z faktu, że w skład zabudowy zagrodowej wchodzą również budynki mieszkalne wyciągać wniosku, że na terenach sąsiednich mogą powstawać obiekty służące zabezpieczeniu tylko i wyłącznie potrzeb mieszkaniowych. Nie mniej nie sposób nie zauważyć, że Sądowi z urzędu wiadomo jest, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego, tym samym powstaje pytanie, czy mające powstać na przedmiotowej działce, obok budynku mieszkalnego, inne budynki nie miałyby związku z produkcją rolną. Wprawdzie skarżący nie wskazywał na ten związek w toku postępowania administracyjnego – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy - to jednak kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, w którym skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, Sąd stwierdza, że jest on zasadny. Zgodnie z treścią cytowanego wyżej przepisu można wydać decyzję o warunkach zabudowy m.in. wówczas, gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, powołując się na przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu należy zauważyć, że organ odwoławczy cytując w/w przepis powołał się na jego stare brzmienie, tymczasem z dniem 11 lipca 2003r. uległ on zmianie. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten stanowił, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze , wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 7 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV ( tak jak w przypadku przedmiotowej działki), jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. A contrario zatem, jeżeli działka, której dotyczy wniosek ma powierzchnię 0,18 ha i są to grunty orne kl. IVb, to ich wyłączenie z produkcji rolnej nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i zmiana przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze nie jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zauważyć należy, że powstaje wątpliwość czy przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego nie uchybiono obowiązkowi z art. 61 § 4 k.p.a. ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim podmiotom będącymi stronami w sprawie, jak tego wymaga art. 10 § 1 k.p.a. Również w obowiązującym stanie prawnym aktualność zachowuje bowiem stanowisko, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich. W/w kwestii na podstawie akt sprawy wyjaśnić nie można, bowiem organy nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń. Z podanych powyżej przyczyn zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Wobec uchylenia rozstrzygnięć odmawiających ustalenia warunków zabudowy art. 152 powołanej wyżej ustawy nie miał zastosowania. W dalszym toku postępowania organy administracji winny uwzględnić powyższe rozważania, organ pierwszej instancji winien w szczególności dokonać analizy stanu terenu, po prawidłowym - zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia - zakreśleniu granic obszaru analizowanego W zależności od treści tych działań po ustaleniu, zgodnie z przepisami k.p.a., wszystkich stron postępowania i niewątpliwego stanu faktycznego, organ winien dokonać jego oceny w świetle zwłaszcza postanowień art. 61 powołanej ustawy uzasadniając wydane orzeczenie zgodnie z regułami określonymi w art. 107 k.p.a.