II SA/Gd 689/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2013 r. Wójt Gminy ustalił na rzecz R. W. warunki zabudowy działki nr [...] w P., gmina K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...], obręb P. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. F. Zarzucił, że jako front działki przyjęto zachodni bok działki od strony ul. Ż., który wynosi 18,5m. Odliczając 4m od granicy działki nr [...], to szerokość elewacji frontowej wynosi 14,5m. Odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy skarżący wskazał, że wymiary obiektów budowlanych nie mogą naruszać powierzchni ograniczających, wyznaczonych na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. nr 130, poz. 1192 ze zm.). Stwierdził, że powierzchnia ograniczająca wysokości to 89 m n.p.m., a działka nr [...] położona jest na wysokości 82 m n.p.m. Projektu decyzji nie wysłano do uzgodnienia Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Podał, że w innej podobnej sprawie o takie uzgodnienie występowano. Zarzucił ponadto naruszenie "pkt. 7 i 10" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując na brak wyznaczenia minimalnej strefy granicznej 4m od działek sąsiednich nr [...] i [...], co negatywnie oddziałuje na te działki. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa". W toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie odnotowano jakichkolwiek uwag, czy też zastrzeżeń co do planowanej inwestycji. Kolegium stwierdziło, że w punkcie 10 decyzji organu pierwszej instancji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Co do lokalizacji planowanej inwestycji organ wyraźnie wskazał, że usytuowanie i parametry obiektów i urządzeń związanych z planowana inwestycją wymagają zgodności z warunkami technicznymi, a warunkiem realizacji zamierzonej inwestycji jest opracowanie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia budowę. Szerokość elewacji frontowej wyznaczona została na podstawie wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej uwzględniającej narożnikowe położenie przedmiotowej działki i przyjęcie elewacji frontowej od strony ul. S. i od strony ul. Ż. Przyjęta szerokość elewacji frontowej nie przesądza o tym, że budynek będzie usytuowany z przekroczeniem dopuszczalnych granic określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Kwestia ta będzie szczegółowo badana na etapie pozwolenia na budowę. Określenie wysokości budynku do 9m nie wykracza poza wysokości występujące na terenie sąsiednim poddanym analizie. Odnośnie zarzutu niewysłania projektu decyzji celem uzgodnienia do Prezesa ULC Kolegium wyjaśniło, że art. 53 ust. 4 ustawy nie obligował organu pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z tym organem. W skardze na powyższą decyzję M. F. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodał, że w wyliczaniu wartości średnich szerokości elewacji frontowej należało pominąć wartość frontów działek nr [...] i [...] ze względu na zabudowę bliźniaczą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. uczestnik postępowania R. W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działalności administracji publicznej, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, na podstawie art. 134 tej ostatniej ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 145 § 1 sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że wniesiona przez M. F. skarga jest zasadna jednak z innych względów niż określone w skardze. W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie można było zarzucić ustalenia warunków zabudowy bez uzyskania uzgodnienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Podkreślić bowiem należy, że materiał dowodowy wadliwie zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie pozwalał na prawidłowe ustalenie, czy uzgodnienie z ww. organem jest w niniejszej sprawie wymagane, czy tez nie jest konieczne dla wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na działce nr [...] w P., dla inwestycji szczegółowo opisanej na wstępie. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy (mimo wyraźnego zarzutu zawartego w odwołaniu) nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na wyjaśnienie, czy zachodzi wymóg uzyskania uzgodnienia planowanej inwestycji z Prezesem ULC. Powołanie się w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", jest niewystarczające. Przepis ten (stosowany - na mocy art. 64 ust. 1 ustawy - odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy) zawiera katalog organów właściwych do uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W katalogu tym brak jest Prezesa ULC. Jednak z przepisu art. 60 ust. 1 ustawy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 (w niniejszej sprawie nieistotnym), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Organ zajmujący stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. nie rozstrzyga sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wyraża jedynie stanowisko co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym). Do przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 60 ust. 1 ustawy, należy art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Urzędu uzgadnia decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu. Przepis ten dotyczy w szczególności obszarów ograniczeń zabudowy, a także terenów przeznaczonych pod budowę lotniska lub jego rozbudowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Kryterium uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez Prezesa ULC wynika m.in. z art. 87 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze, stanowiącym, że obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. Przez otoczenie lotniska należy rozumieć obszar wyznaczony w odległości 5 km od jego granic (art. 87 ust. 6 ustawy – Prawo lotnicze). Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Prezesem ULC powstaje zatem wówczas, gdy decyzja dotyczy obiektu na lotniskach i w ich otoczeniu. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy planowana inwestycja znajduje się na takim obszarze. Jeśli wydaje się raczej bezsporne, że działka nr [...] w P. nie znajduje się na lotnisku, to brak jest jakichkolwiek ustaleń, czy nie jest położona w otoczeniu lotniska. Na okoliczność tę wskazywał skarżący podnosząc, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze powierzchni ograniczających wysokość zabudowy w otoczeniu lotniska G.. W wydanym na podstawie art. 92 pkt 4 ustawy – Prawo lotnicze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. nr 130, poz. 1192 ze zm.) w § 2 zdefiniowano powierzchnie ograniczające, jako obszar terenu pozostający w zasięgu powierzchni ustalających dopuszczalne gabaryty zabudowy i obiektów naturalnych. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że wymiary obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1, nie mogą z zastrzeżeniem § 4, naruszać wyznaczonych powierzchni ograniczających. Kwestii tych wszystkich organ odwoławczy nie wyjaśnił, a w ocenie Sądu powinien. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego należy do organu prowadzącego postępowania główne. Następuje to poprzez przesłanie projektu decyzji organowi uzgadniającemu w celu dokonania uzgodnienia. Brak ustaleń co do rzeczywistego położenia planowanej inwestycji w otoczeniu lotniska stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów. Zgodnie natomiast z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z niezbędnych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. W niniejszej sprawie powyższe zasady zostały naruszone. Organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii wymogu uzyskania uzgodnienia Prezesa ULC. Jeżeli wymóg ten potwierdzi się, niezbędnym będzie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanej bez uzyskania wymaganego stanowiska innego organu i uchybiającej art. 60 ust. 1 ustawy. Wobec opisanych uchybień natury procesowej przedwczesnym byłoby merytoryczne rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. W zależności od ustaleń poczynionych przez Kolegium w ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzja organu pierwszej instancji może zostać uchylona (wówczas koniecznym będzie sporządzenie nowej analizy urbanistycznej) albo utrzymana w mocy (wówczas strony będą mogły podnieść zarzuty co do prawidłowości analizy urbanistycznej w skardze do sądu administracyjnego, które będą podlegały rozpoznaniu). Bezzasadnie skarżący kwestionował brak wyznaczenia miejsca usytuowania projektowanego budynku z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych określających odległość budynków od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi. Słusznie wskazało Kolegium, że kwestie te rozstrzygane są na etapie postępowania o pozwolenia na budowę. To w projekcie budowlanym nastąpi ostateczne usytuowanie projektowanego budynku w granicach określonych przez decyzję o warunkach zabudowy i z uwzględnieniem właściwych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.