II SA/Gd 690/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w P. na pismo Marszałka Województwa z dnia 7 sierpnia 2017 r. w przedmiocie wezwania prowadzącego instalację do złożenia wniosku w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 7 sierpnia 2017r. Marszałek Województwa wezwał A. do wystąpienia z wnioskiem o zmianę posiadanego pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie chowu trzody chlewnej udzielonego Spółce decyzją Marszałka Województwa z dnia 12 lutego 2014r., zmienioną decyzją tego organu z dnia 4 grudnia 2014r. Z treści wezwania wynika, że wystosowano je do Spółki w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 215 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 519), zwanej dalej p.o.ś. W piśmie tym poinformowano Spółkę o przeprowadzeniu analizy warunków pozwolenia zintegrowanego dla wskazanej wyżej instalacji biorąc pod uwagę konkluzje dotyczące najlepszych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu i świń wskazanych w decyzji wykonawczej Komisji EU 2017/302 z dnia 15 lutego 2017r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu i świń zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.Urz.UE L 43/231). Powiadomiono ją również o wynikach tej analizy, która potwierdziła konieczność dostosowania instalacji do hodowli świń zlokalizowanej w miejscowości P. do wymagań określonych w konkluzjach BAT w terminie do dnia 20 lutego 2021r. W konsekwencji wezwano Spółkę, w trybie art. 215 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. do wystąpienia z wnioskiem o zmianę posiadanego pozwolenia zintegrowanego, ze wskazaniem koniecznych elementów tego wniosku. Skargę na powyższe wezwanie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. wnioskując o jego uchylenie w całości z równoczesnym obciążeniem strony przeciwnej kosztami postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego i materialnego poprzez niezgodne ze stanem faktycznym i treścią konkluzji BAT dla intensywnego chowu drobiu i świń rozpoznanie sprawy oraz bezpodstawne zastosowanie art. 215 ust. 4 pkt 2 p.o.ś., a także naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym niezapewnienie czynnego udziału strony i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że jej dopuszczalność skarżąca wywodzi z poważnych prawnych konsekwencji niezastosowania się do sformułowanego wezwania, a mianowicie cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego. Według skarżącej informacja o rozpoczęciu analizy przekazana w trybie art. 215 ust. 2 p.o.ś. wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne, natomiast zaskarżone pismo zawierające wyniki analizy i wezwanie nakładające obowiązki należy potraktować jako quasi decyzję kończącą to postępowanie. Odnosząc się merytorycznie do samej treści wezwania skarżąca stanęła na stanowisku, że wobec spełniania wszystkich wymogów konkluzji BAT nie było podstaw do zastosowania art. 215 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że czynności podjęte w niniejszej sprawie były zgodne z wytycznymi określonymi w przepisie art. 215. W szczególności zgodnie z wymaganiami zawartymi w ust. 3, wyniki przeprowadzonej analizy zostały przekazane zainteresowanemu prowadzącemu instalację oraz ministrowi (podmiotowi, któremu minister przekazał swoje zadania). Organ zaś zbadał, czy pozwolenie w aktualnej wersji, jest zgodne z wymaganiami prawa unijnego oraz wskazał, które konkretnie jego elementy wymagają zmiany. Uznanie konieczności zmiany rodzi po stronie organu dwa obowiązki - zawiadomienia zainteresowanego prowadzącego, że taka zmiana będzie niezbędna, oraz wezwania go do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia. Organ wskazał, że wezwanie do wystąpienia z wnioskiem należy uznać za konstytutywną czynność materialno-techniczną. W przypadku niepodjęcia przez zainteresowanego odpowiednich działań organ nie będzie mógł zmienić pozwolenia z urzędu, powinien natomiast podjąć czynności egzekucyjne, zmierzające do wyegzekwowania obowiązku nałożonego w trybie administracyjnym. Organ może również wydać decyzję cofającą bądź ograniczającą pozwolenie w oparciu o art. 195 ust. 1 pkt 5 p.o.ś., stosując w tej sytuacji odpowiednio przepis art. 215 ust. 5 p.o.ś. Wydaje się, że odpowiednie stosowanie tego przepisu ma oznaczać określenie, w granicach wskazanych w ust. 5, terminu zakończenia eksploatacji instalacji (decyzja cofająca pozwolenie), bądź też terminu wprowadzenia ograniczeń (decyzja ograniczająca). Wbrew twierdzeniom Spółki organ stosownie do art. 215 p.o.ś. dokonuje analizy zgodności pozwolenia z konkluzjami BAT. Nie jest uprawniony do ich zmieniania czy "dopasowywania". Ocena organu jest dokonywana w oparciu m.in. o wyjaśnienia podmiotu. Wyniki analizy są doręczane podmiotowi, stąd nie jest uzasadnionym twierdzenie, że spółka nie wie, dlaczego została wezwana do podjęcia określonych kroków. Wskazać również należy, że nie jest uzasadnione twierdzenie, że spółka ma niewystarczającą ilość czasu do sprostania wezwaniu. W ocenie organu ewentualny tryb odwoławczy przysługiwać będzie stronie dopiero na etapie zaskarżenia ewentualnych decyzji w zakresie cofnięcia pozwolenia. Nie jest również bezpośrednią konsekwencją wezwania zamknięcie zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Zakres kognicji sądów administracyjnych określają przepisy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 1017r. poz.1369), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z nimi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem niniejszej skargi jest natomiast wezwanie skierowane do strony skarżącej przez Marszałka Województwa, wydane na podstawie art. 215 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 519), zwanej dalej p.o.ś., do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji chowu trzody chlewnej w P. na 9200 stanowisk, sklasyfikowanych jako instalacja do chowu lub hodowli świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30kg, zlokalizowanej w P., gmina P., powiat C., w granicach działki nr [..], będące konsekwencją przeprowadzonej analizy pozwolenia. Zgodnie z art. 215 ust. 1 p.o.ś. organ właściwy do wydania pozwolenia dokonuje analizy warunków pozwolenia zintegrowanego niezwłocznie po publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT odnoszących się do głównej działalności danej instalacji, lecz nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia publikacji. Przepis art. 215 ust. 4 p.o.ś. stanowi, że w przypadku, gdy analiza dokonana na podstawie ust. 1 wykazała konieczność zmiany pozwolenia zintegrowanego, organ właściwy do wydania pozwolenia niezwłocznie: 1) przekazuje prowadzącemu instalację informację o konieczności dostosowania instalacji, w terminie nie dłuższym niż 4 lata od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT, do wymagań określonych w konkluzjach BAT; 2) wzywa prowadzącego instalację do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia w terminie roku od dnia doręczenia wezwania, określając zakres tego wniosku mający związek ze zmianami wynikającymi z dokonanej analizy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być akty lub czynności które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3; 2) są podejmowane w sprawach indywidulanych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. post. NSA z 28 listopada 2005r. sygn. akt I OSK 1756/06, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza przepisu art. 215 ust. 1 p.o.ś. prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do uznania, aby wydane na jego podstawie wezwanie stanowiło akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie sądu, wezwanie Marszałka Województwa stanowi przejaw wniosków organu kierowanych do skarżącej Spółki, wskazujących na potrzebę podjęcia pewnych czynności, służących dostosowaniu prowadzonej przez nią działalności, do wymagań prawnych, na podstawie już udzielonego w drodze decyzji pozwolenia zintegrowanego w dziedzinie korzystania z instalacji do chowu lub hodowli świń. Z wezwania tego wynika w sposób jednoznaczny, jedynie wskazanie zakresu czynności, które skarżąca Spółka powinna podjąć, aby prowadzona przez nią działalność uwzględniała wymogi ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, i na tym etapie nie jest wymagane wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym miałaby brać udział strona oraz nie jest wymagane działanie organu w formach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Wezwanie to nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, tzn. takiego, któremu strona obowiązana jest poddać się pod groźbą zastosowania środków przymusu państwowego (np. środków egzekucyjnych), przewidzianych w przepisie prawa materialnego rangi ustawowej. Bez wątpienia przedmiotowe wskazania organu, na etapie wystosowania do przedsiębiorcy pisma, nie oznaczają ustalenia, zmiany czy zniesienia stosunku prawnego, jak również przyznania (stwierdzenia, uznania) uprawnienia lub obowiązku w formie aktu lub czynności konkretyzującego prawny stosunek administracyjny. Z przepisu art. 215 ust 4 pkt 2 p.o.ś. nie wynika, że wezwanie organu środowiskowego w zakresie analizy warunków pozwolenia zintegrowanego, przybierać ma postać rozstrzygnięcia, z którego wynikają dla posiadacza pozwolenia zintegrowanego bezpośrednio skutki prawne władczego działania organu, a także nie wynika z nich możliwość poddania tego zalecenia egzekucji administracyjnej lub wprost sankcji np. w postaci kary finansowej. W przedmiotowym piśmie, organ zwraca uwagę na potrzebę zaktualizowania pozwolenia zintegrowanego udzielonego Spółce z uwagi na dozwolone wielkości emisji z instalacji oraz wymagania technologiczne. Zmiany te mogą nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy, a zatem sytuacja prawna podmiotu zależna jest od jego woli i wyboru. Pismo organu nie ma więc bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną skarżącej Spółki, gdyż ta może ulec zmianie (wywołanie skutku prawnego), ale dopiero w wyniku następczych działań zależnych od zachowania podmiotu. Na tym etapie organ nie wszczyna i nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego. Władczym rozstrzygnięciem, któremu skarżąca Spółka musiałby się poddać byłaby decyzja administracyjna w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania, którą organ może wydać na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. jeśli prowadzący instalację nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 215 ust. 4 pkt 2. Dopiero ten akt administracyjny wpływałby na sytuację prawną strony skarżącej. Z tego powodu sąd uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowane skargą wezwanie do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego i wynikające z niego wskazówki, są nakierowane bezpośrednio na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec strony skarżącej, co oznacza, że nie stanowi ono aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu przedmiotowe wezwanie, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.