II SA/Gd 691/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Bednarczyk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia 24 lipca 2012 r., znak [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 83) – dalej w skrócie jako "ustawa", Burmistrz Miasta orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego R. i R. S. na prawie wspólności ustawowej, w prawo własności nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym, położonej w obrębie [...] miasta L. przy ul. S., stanowiącej działkę nr [...], ustalił opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości gruntowej w wysokości 50.673 zł oraz o nieudzielaniu 95% bonifikaty od ww. opłaty. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że stronie nie przysługuje przekształcenie nieodpłatne. Należy ustalić opłatę zgodnie z art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej w skrócie jako "u.g.n.". Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynikała wartość prawa własności nieruchomości w kwocie 109233 zł, zaś wartość użytkowania wieczystego w kwocie 58.560 zł. Po zaliczeniu kwoty równej wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet wartości prawa własności opłata z tytułu przekształcenia wynosi 50.673 zł. Organ wskazywał na zapisy uchwały Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2012 r. pozwalającej na udzielenie bonifikaty od opłaty w przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana wyłącznie na cele mieszkaniowe. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że nieruchomość objęta postępowaniem nie jest zabudowa wyłącznie na cele mieszkaniowe. W odwołaniu od powyższej decyzji R. i R. S. zarzucili jej naruszenie ustawy przez pominięcie faktu, że gwarantowała ona 50-procentową bonifikatę osobom, które użytkownikami wieczystymi stały się przed 5 grudnia 1990 r., a 90-procentową osobom fizycznym, których dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, naruszenie prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury oraz naruszenie zasady praworządności przez świadome pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego decyzji z dnia 19 listopada 1984 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego działki nr [...], zaniechanie przeprowadzenie dowodu z oględzin budynku oraz komisyjnego wykonania pomiarów jego powierzchni w tym powierzchni wykorzystywanej dla celów usługowych (art. 85 k.p.a.), błędne uznanie, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności zależy od uznania i zgody organu – zwłoka w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie może powodować ujemnych skutków finansowych dla wnioskodawców oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające pominięciu, przy ustalaniu stanu faktycznego budynku nr [...], decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego budynku, z której wynika, że zamierzeniem jest dom jednorodzinny z pomieszczeniem przeznaczonym na świadczenie usług dla ludności – kawiarnię. W uzasadnieniu podnieśli, że zapisy uchwały Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2012 r. nie mogą mieć zastosowania, bowiem wniosek złożyli w dniu 22 lutego 2011 r., nie znając zapisów uchwały. Trybunał Konstytucyjny uznał przepis o obowiązkowych bonifikatach za niezgodny z konstytucją, ale zakaz retroakcji wyklucza utratę praw nabytych, złożonym w czasie obowiązywania danej ustawy oświadczeniem woli. Wskazali, że decyzją z dnia 19 listopada 1984 r. ustalono wartość przedmiotowej działki i ustalono świadczenie za cały okres obowiązywania umowy, które to świadczenie spełnili. Domaganie się ponownej zapłaty jest naruszeniem prawa. Błędem jest ustalenie, że opłatę należy ustalić na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawa odsyła do art. 29 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 4 września 2012 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawię do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z art. 6 k.p.a. wypływa obowiązek stosowania prawa obowiązującego w dniu rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem oparł się na aktualnym brzmieniu ustawy oraz na treści uchwały Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2012 r., a także zmianie ustawy dokonanej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Z ww. uchwały Rady Miejskiej wynika, że jedynie brak jakiejkolwiek innej funkcji budynku posadowionego na gruncie użytkowanym wieczyście – poza mieszkalną – umożliwia dopiero zastosowanie uznania w zakresie udzielenia bonifikaty na podstawie uchwały. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji pełnej oceny operatu szacunkowego. Organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę, że dokonane ustalenia winny być jego własnymi ustaleniami, pozwalającymi na przedstawienie stanowiska organu w kwestii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję R. i R. S. zarzucili jej naruszenie art. 138 k.p.a. przez błędne ustalenie zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowego budynku oraz nieodniesieniu się do wniosków i zarzutów przedstawionych w piśmie z dnia 20 sierpnia 2012 r. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazali na naruszenie przez organ pierwszej instancji ustawowego terminu załatwienia sprawy. Podnieśli, że zwłoka organu administracji w załatwieniu sprawy nie może powodować ujemnych skutków finansowych dla stron. Wskazali też na ustalenie błędnej wartości użytkowania wieczystego działki nr [...] na podstawie nierzetelnej ekspertyzy. Nie uwzględniono faktu opłacenia z góry, jednorazowo całej należności za użytkowanie wieczyste, korzystania z pieniędzy skarżących, waloryzacji, urzędowych odsetek pozostałej kwoty oraz kompensacji z należnością za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dla prawidłowej oceny ustaleń organów wskazania wymaga ponadto, że art. 2a (właściwie art. 3 pkt 2a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", zawiera definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z definicji tej wynika, że przedmiotowa działka zabudowana jest domem mieszkalnym, którego niewielka część jest wykorzystywana w celach innych niż mieszkaniowe i powinna podlegać przekształceniu z ustawową bonifikatą. Zdaniem skarżących niczym nieuzasadniona opieszałość organu w załatwieniu sprawy nie może powodować żadnych ujemnych finansowo skutków w kwestii udzielenia ustawowej bonifikaty. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja nie wskazuje przyczyn nierozpatrzenia sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. skarżący R. S., podtrzymując skargę, oświadczył, że ma zastrzeżenia do drugiego operatu z tego względu, że nie uwzględniono w nim położenia drogi dojazdowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wysokość bonifikaty należnej skarżącym z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wysokość tej bonifikaty zależała od tego, jakie przepisy należało zastosować jako podstawę rozstrzygnięcia, w przypadku zmiany stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem R. i R. S. z dnia 22 lutego 2011 r., w którym wystąpili o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni 145 m2, położonej w L. przy ul. S., w prawo własności. Wniosek niniejszy złożony został na gruncie obowiązujących wówczas przepisów ustawy, która przewidywała w art. 4 ust. 8 udzielenie przez organ 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednakże w tym miejscu zaznaczyć należy, że w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt K 9/08 (Dz. U. Nr 21, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 4 ust. 8 i 9 ustawy, w zakresie w jakim wskazuje, że udzielnie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 7 Konstytucji RP. art. 4 ust. 8 i 9 ustawy w zakresie obowiązku udzielenia bonifikaty tracił moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ wyrok ten ogłoszono w Dzienniku Ustaw Nr 21 z dnia 8 lutego 2010 r., tym samym w tym zakresie art. 4 ust. 8 i 9 ustawy utracił moc już z końcem 8 sierpnia 2011 r. Od dnia 9 sierpnia 2011 r. nie było już obowiązku udzielenia bonifikaty z art. 4 ust. 8 ustawy. Skutkiem tego wyroku były ponadto zmiany ustawy, dokonane przez ustawodawcę ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), w wyniku których z dniem 9 października 2011 r. m. in. uchylono art. 4 ust. 8 ustawy dotyczący udzielenia przez organ 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawodawca zdając sobie sprawę, że skoro istotą i sensem art. 4 ust. 8 ustawy było obligatoryjne udzielanie bonifikaty na wniosek strony, to wykluczenie takiego obowiązku wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego powinno skutkować celowością uchylenia całego ustępu 8. Stąd właśnie z dniem 9 października 2011 r. cały ustęp 8 art. 4 ustawy został uchylony. Tym samym w istocie skarżący nie mogli skutecznie domagać się przyznania im bonifikaty z art. 4 ust. 8 ustawy już od dnia 9 sierpnia 2011 r. Jednocześnie przepis przejściowy ww. ustawy zmieniającej, tj. art. 5 ust. 1 określił, że w sprawach wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 9 października 2011 r.) prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 24 lipca 2012 r., to wniosek skarżących, chociaż złożony w lutym 2011 r. musiał być załatwiony z uwzględnieniem uchylenia przepisu art. 4 ust. 8 ustawy. To, oczywiście, wywarło negatywny dla skarżących skutek, pozbawiając ich możliwości skorzystania z bonifikaty w wysokości 90% przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie mogło to mieć jednak wpływu na sposób rozstrzygnięcia organów, albowiem zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej są obowiązane stosować przepisy prawa według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że w dniu złożenia wniosku przez skarżących art. 1 ust. 1 ustawy posiadał brzmienie, z którego wynikało, że przekształceniu podlegały m.in. nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe. Wyżej opisana ustawa zmieniająca dokonała zmiany również w art. 1 ust. 1 ustawy, odstępując od kryterium zabudowania nieruchomości na cele mieszkaniowe. Tym samym w wyniku zmiany ustawy w dniu 9 października 2011 r., w stosunku do skarżących, możliwe stało się samo przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie, elementem stanu prawnego, który winny były uwzględniać organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, pozostawała także uchwała Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która w § 1 pkt 1 ustaliła, że bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości można, co do zasady udzielać m.in. osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe, w których nie została ustanowiona odrębna własność lokali w wysokości 95 %. Uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy. Jednocześnie w § 6 ww. uchwały postanowiono, że z dniem jej wejścia w życie (tj. z dniem 25 kwietnia 2012 r.) traci moc uchwała Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalenia zasad jej udzielania. Aktualnie zatem dla obszaru, na którym obowiązuje ww. uchwała Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2012 r., w zakresie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz możliwości udzielenia bonifikaty od opłaty z tego tytułu, istnieje stan prawny wyznaczony z jednej strony przepisami ustawy, a z drugiej strony postanowieniami tej uchwały. Z tak określonej regulacji prawnej wynika po pierwsze, że zakres przedmiotowy ustawy nie jest obecnie ograniczony do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a po drugie bonifikata przysługuje – w rozpatrywanym stanie faktycznym – gdy wniosek dotyczy nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cele mieszkaniowe. Przepisy nie dopuszczają zatem możliwości udzielenia bonifikaty w przypadku nieruchomości, które zabudowane są budynkiem wykorzystywanym częściowo w innym celu niż mieszkalny. Skoro bezspornym pozostawało, że budynek skarżących pełni funkcje zarówno mieszkalną, jak i usługową, to wyłączona była możliwość udzielenia skarżącym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Ponadto z uwagi na jednoznaczny zapis ww. uchwały, mówiący o prawie do bonifikaty jedynie w stosunku do nieruchomości przeznaczonych wyłącznie na cele mieszkalne, to nie mógł mieć zastosowania, wskazywany przez skarżących w skardze art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane określający definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez organ pierwszej instancji ustawowego terminu załatwienia sprawy i wydania decyzji oraz podnoszonych przez skarżących ujemnych skutków finansowych wynikających z opieszałości organu podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie była kwestia przewlekłości postępowania, którą skarżący zarzucają organowi pierwszej instancji. Skarżący nie skorzystali z instytucji zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości działania organu. Ponieważ postępowanie administracyjne uległo zakończeniu zatem skarżący mogą dochodzić, ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, na drodze postępowania cywilnego. Wskazać należy, że – niezależnie od powyższych uwag - organ odwoławczy słusznie rozstrzygnął w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony w dniu 13 sierpnia 2012 r., to jest po dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji. Został on złożony przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z błędnie przyjętym w operacie szacunkowym z dnia 9 lipca 2012 r. (który to operat stał się podstawą ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji) terminem użytkowania wieczystego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 u.g.n. Powołany przepis art. 67 ust. 3a u.g.n. wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego. Stąd, w niniejszej sprawie konieczne było sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Operatu szacunkowego z dnia 9 lipca 2012 r. nie można było uwzględnić jako elementu materiału dowodowego w sprawie, skoro jego autor dokonał jego skorygowania i tak skorygowany operat złożył właściwemu organowi. Z tych względów koniecznym jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji, który w swoim rozstrzygnięciu weźmie pod uwagę skorygowany operat szacunkowy. Odmiennie została bowiem w nim określona wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji wysokość opłaty z tytułu przekształcenia wynikająca z operatu jest niższa. Operat szacunkowy po dokonanej korekcie winien podlegać ocenie przez organ pierwszej instancji, zaś ocena ta winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, tak aby strony postępowania miały możliwość ustosunkowania się do treści operatu z zachowaniem określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji