II SA/Gd 691/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2025 r. nr SKO Gd 2729/24 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismami z 22 sierpnia 2022 r. i 2 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska zawiadomił R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością o wszczęciu postępowania w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla zbytych w udziałach nieruchomości działek nr [...] (o powierzchni 9.734 m2) i [...] (o powierzchni 10.868 m2) położonych w G., obręb [...], w związku ze zmianą obowiązującego planu miejscowego, tj. uchwały nr LIII/1506/10 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jasień – Szadółki Wschód w mieście Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. nr 9 poz. 240). W dniu 27 stycznia 2018 r. weszła bowiem w życie uchwała nr XLV/1321/17 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jasień – rejon ulicy Lawendowe Wzgórze w mieście Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r. poz. 132). Decyzją z 30 listopada 2022 r. nr WS-I-6725.27.1.2022.JK Prezydent Miasta Gdańska naliczył Spółce jednorazową opłatę w wysokości 142.071 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej ww. działki na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z jej sprzedażą. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z 27 października 2023 r. sygn. akt SKO Gd 122/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sporządzony w sprawie operat w błędny sposób ujmuje przedmiot wyceny, bowiem wycena powinna odnosić się do stanu nieruchomości z daty wejścia w życie planu miejscowego. Zdaniem Kolegium rzeczoznawca majątkowy nie ocenił w sposób kompleksowy i całościowy przeznaczenia całej nieruchomości, skupiając się tylko na tej jej części, która stanowiła przedmiot zbycia. Ponadto, operat nie rozwiewa wątpliwości w zakresie wpływu zmiany planu na wzrost wartości nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Gdańska zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego. Na podstawie wyceny z 5 grudnia 2023 r. organ wydał decyzję z 4 kwietnia 2024 r. nr WS-I.6725.27.1.2022/2024.MJK, w której: 1) naliczył Spółce jednorazową opłatę w wysokości 147.261,90 zł (co stanowi 30% wzrostu wartości sprzedanych udziałów w przedmiotowej nieruchomości) oraz 2) zobowiązał Spółkę do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z faktem, iż w dacie wejścia w życie miejscowego planu Jasień - rejon ulicy Lawendowe Wzgórze w mieście Gdańsku, tj. 27 stycznia 2018 r., istniała działka nr [...], która ulegała dalszym podziałom, wycenie podlegała działka nr [...] o pow. 230.458 m2 (na potrzeby wyceny działki przyjęto wskazaną powierzchnię, co równe jest powierzchni działek powstałych na podstawie decyzji podziałowych. Zakłada się, że poprzez kolejne podziały nieruchomości dokonano korekty powierzchni nieruchomości wycenianej i określona została powierzchnia działek powstałych po podziałach działki nr [...], która prawidłowo odzwierciedla właściwą powierzchnię działki nr [...]). Następnie rzeczoznawca majątkowy proporcjonalnie do powierzchni określił wartość działki nr [...] o pow. 9.734 m2 oraz nr [...] o pow. 10.868 m2, będących przedmiotem niniejszego postępowania. Częścią decyzji jest tabela obrazująca wartości nieruchomości w rozbiciu na poszczególne udziały. W ocenie Prezydenta Miasta Gdańska operat szacunkowy sporządzony w dniu 5 grudnia 2023 r. bezspornie dowodzi wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest logiczny i kompletny, zawiera wymagane przepisami prawa elementy m.in. podstawę prawną i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne, przedstawienie toku obliczeń oraz wynik końcowy oraz przedstawienie sposobu wykonania wyceny. Nie zawiera niejasności i pomyłek oraz nie wymaga sprostowania lub uzupełnienia. Operat jest wiarygodny i przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem Spółki, pismem z 6 czerwca 2025 r. Kolegium zwróciło się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów poprzez nadesłanie wyliczenia jaka jest łączna suma udziałów w prawie własności nieruchomości gruntowej składającej się z nowopowstałych działek nr [...] i [..] zbyta umowami zawartymi w formie aktów notarialnych opisanymi w decyzji, za którą ustalono opłatę planistyczną w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi Prezydent Miasta Gdańska wskazał, że łączna suma udziałów wynosi 1521595/1587932. Decyzją z 7 lipca 2925 r. sygn. akt SKO Gd 2729/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku: 1) uchyliło punkt 1 zaskarżonej decyzji i określiło opłatę planistyczną w wysokości 29.450,11 zł, 2) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że przy poprzednim rozpoznaniu sprawy uznał, że sporządzony w sprawie operat ujmuje przedmiot wyceny w sposób błędny, gdyż wycena powinna odnosić się do działki w "pierwotnym" kształcie i powierzchni. Działki (i nieruchomość), których wartość oszacował rzeczoznawca, nie istniały w dniu 27 stycznia 2018 r., a więc w chwili wejścia w życie planu miejscowego. Rzeczoznawca powinien dokonać oszacowania wartości nieruchomości według jej stanu prawnego z dnia 27 stycznia 2018 r., a więc kiedy składała się ona z działki [...]. Rzeczoznawca powinien oszacować wartość całej nieruchomości w tym kształcie oraz ocenić wpływ zmian planistycznych na wartość całej tak określonej nieruchomości. Tylko wówczas wyliczony wzrost wartości pozwoli na to, aby wyeliminować z niego wpływ na wartość innych czynników, jak choćby jej podziały geodezyjne. Obecnie podstawą wydania zaskarżonej decyzji był operat z 5 grudnia 2023 r., w którym rzeczoznawca dostrzegł, że według stanu na dzień 27 stycznia 2018 r. nieruchomość stanowiła działkę nr [...] o powierzchni 236.644 m2, dla której prowadzona była KW nr [...]. Zasadnicza część wyceny zawierająca analizy wskazuje, że rzeczoznawca wyceniał grunt odpowiadający powierzchni działki nr [...], a więc takiej, jaka istniała w dacie wejścia w życie planu. Dodatkowo rzeczoznawca, z uwagi na znaczną powierzchnię wycenianej nieruchomości oraz brak nieruchomości porównawczych o takiej powierzchni, dokonał ekstrapolacji tej cechy rynkowej. Świadczy to o właściwym zrekonstruowaniu przez rzeczoznawcę stanu prawnego gruntu. Następnie Kolegium zauważyło, że oceniając operat organ I instancji wskazał, że wycenie podlegała działka nr [..] o pow. 230.458 m2. Na potrzeby wyceny przyjęto wskazaną powierzchnię, co równe jest z powierzchnią działek powstałych na podstawie decyzji podziałowych. Założono, że poprzez kolejne podziały nieruchomości dokonano korekty powierzchni nieruchomości wycenianej i określona została powierzchnia działek powstałych po podziałach działki nr [...], która prawidłowo odzwierciedla właściwą powierzchnię działki nr [...]. Następnie rzeczoznawca majątkowy proporcjonalnie do powierzchni określił wartość działki nr [...] o powierzchni 9.734 m2 oraz nr [...] o powierzchni 10.868 m2, będących przedmiotem późniejszego zbycia jako de facto części nieruchomości [...]. Uznając, że operat dowodzi wzrostu wartości nieruchomości Kolegium musiało jednakże dokonać korekty podjętego rozstrzygnięcia. Przedmiotem wyceny jest bowiem cała nieruchomość, a nie jej część. Z wykładni literalnej art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty w nim wskazanej powstaje, gdy uchwalenie planu miejscowego (jego zmiany) prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości - jako całości. Ustawodawca nie łączy tej powinności ze wzrostem wartości części nieruchomości. Wobec tego, że zmiana funkcji nieruchomości dotyczy jedynie części jej powierzchni pojawia się wątpliwość dotycząca metodologii wyliczenia opłaty planistycznej. Pierwszy z wariantów wskazuje, że określenie przyrostu wartości należy odnieść wyłącznie do tego fragmentu działki, którego dotyczy zmiana przeznaczenia. Uzasadnieniem dla tego stanowiska jest to, że wzrost wartości dotyczy tylko i wyłącznie tej części. Z kolei drugi z wariantów przewiduje potrzebę uwzględnienia wpływu takiej zmiany na wartość całej nieruchomość. W tym przypadku wskazuje się, że przedmiotem obrotu jest działka jako całość, a nie jej fragment, który uzyskał nowe przeznaczenie. W ocenie organu odwoławczego nie ma żadnych wątpliwości, że należy opowiedzieć się za drugim z zaprezentowanych rozwiązań. Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji, który wyjaśnił, że wartość nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz nr [...] wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o 490.873 zł, w związku z czym wysokość opłaty wynosząca 30% wzrostu to 147.261,90 zł, bowiem nie chodzi o wzrost wartości jedynie wskazanych dwóch działek, a całej nieruchomości. Po wydzieleniu z nieruchomości nr [...] nowopowstałych działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 20.602 m2 nastąpiło zbycie udziałów w prawie własności tej części gruntu. Transakcje zawierane były w formie aktów notarialnych i zostały opisane w zaskarżonej decyzji. Wysokość udziału w prawie własności nieruchomości zbyta wymienionymi w decyzji umowami to 1521595/1587931 części. Zdaniem Kolegium opłata powinna zostać naliczona stosownie do tego, jaka część nieruchomości wycenianej została zbyta. Wzrost przypadający na część będącą przedmiotem zbycia to 102.446,81 zł (20.602 m2 x 4,97 zł). W przypadku zbycia 100% udziałów w prawie własności tej części, opłata planistyczna wyniosłaby 30% z tej kwoty, a więc 30.734,04 zł. Inaczej mówiąc, w przypadku zbycia nieruchomości o powierzchni 20.602 m2 odpowiadającej całej powierzchni działek [...] i [...], cała kwota renty planistycznej od tego wzrostu wynosiłaby 30.734 zł. Przedmiotem zbycia były jednak udziały w łącznej wysokości 1521595/1587931 opisane w decyzji organu I instancji. W związku z tym opłata planistyczna przypadająca na ten udział o 29.450,11 zł. (1521595/1587931 x 30.734,04 zł). Mając to na względzie Kolegium orzekło o zmianie wysokości opłaty planistycznej. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na powyższą decyzję w części określającej opłatę planistyczną i zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia w decyzji wzrostu wartości nieruchomości a w konsekwencji błędnego ustalenia opłaty planistycznej; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., czyli niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, przejawiające się w ustaleniu w oparciu o operat szacunkowy obarczony błędami w postaci nieprawidłowo oznaczonego źródła danych merytorycznych jakim jest plan miejscowy, wskutek czego operat nie spełnia celu, dla jakiego został opracowany; - art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naliczenie opłaty przy braku ustalenia, czy w związku z wejściem w życie nowego planu miejscowego nastąpił wzrost całości nieruchomości, podczas gdy część nieruchomości, której wartość nie wzrosła w wyniku uchwalenia planu, w ogóle nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu opłaty planistycznej; - art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez uznanie za prawidłowe przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa, brak należytego opisu stanu nieruchomości przyjętych w procesie szacowania oraz błędnego wskazania cech rynkowych nieruchomości, a także ich wagi przy uwzględnianiu analizy rynku lokalnego i badań preferencji potencjalnych nabywców tego typu nieruchomości gruntowych; - art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie za prawidłowe przyjęcie przez rzeczoznawcę do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym w sytuacji, gdy porównywane nieruchomości nie były podobne; - art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez niewykazanie, że w procesie szacowania nieruchomości wykorzystano w sposób prawidłowy i rzetelny wszystkie niezbędne i dostępne informacje o nieruchomościach ani że ustaleń dokonano w oparciu o źródła zawarte w przepisie; - § 55 i § 56 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez brak rzetelnej weryfikacji operatu szacunkowego pod kątem wymogów wskazanych w tym przepisie. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że w jej ocenie brak jest podstaw do uznania, na gruncie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych, ażeby istniały podstawy do naliczenia opłaty planistycznej. W związku ze zmianą istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, nie istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem, a stała się - jak również wcześniej była - przedmiotem obrotu. Skarżąca podkreśliła, że nawet mimo nieuchwalenia planu Spółka sprzedawałaby na rzecz nabywców lokale mieszkalne, bowiem przedsięwzięcie obejmujące teren ponad 30 hektarów było przez Spółkę w niezmieniony sposób realizowane w sposób ciągły od 2008 r. Nie istnieje zatem jakikolwiek związek miedzy wzbogaceniem dotychczasowego właściciela a działaniem organu uchwałodawczego gminy. Ponadto, zdaniem Spółki, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat nie przeanalizował wnikliwie rynku nieruchomości - dokonał oceny na podstawie zbyt małej ilości jej cech oraz nie zbadał wpływu istotnych cech nieruchomości na wycenę. Podstawy przyjęte przez rzeczoznawcę nie pozwalają na prawidłową weryfikację porównywanych transakcji. Brak jest w operacie szacunkowym także korekty ceny z tytułu różnic w powierzchni działek przyjętych do porównania. W ocenie Spółki, część nieruchomości, której wartość nie wzrosła w wyniku uchwalenia planu w ogóle nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu opłaty planistycznej. Opłata planistyczna obliczana powinna być wyłącznie dla takiej nieruchomości, której wartość rynkowa wzrosła bezpośrednio na skutek zmiany jej przeznaczenia, spowodowanej uchwaleniem planu czy jego zmianą. Zdaniem Skarżącej, w kwestionowanym operacie, jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium, ponownie brakuje rzetelnej analizy tego, na czym polegało rzekome zwiększenie atrakcyjności przeznaczenia usługowo-mieszkaniowego względem funkcji mieszkaniowo-ekstensywnej uwzględniając to, że poprzedni plan przewidywał także funkcję usługową. W operacie tym ponownie całkowicie brak jest informacji opartych na fachowej wiedzy odnośnie tego, jak się mają do siebie zakresy tych pojęć oraz jak kształtują się wartości gruntów o wskazanym wyżej przeznaczeniu. Co więcej, zdaniem Skarżącej, to geodeta winien wskazać, jakie powierzchnie przeznaczone zostały pod poszczególne funkcje. Całkowicie niezrozumiały jest dla Spółki fakt, że w operacie przy wycenie nieruchomości przeznaczonej na funkcje terenów komunikacji oraz terenów zieleni rzeczoznawca - do wyceny jako cechy mające jakikolwiek wpływ na wartość nieruchomości - przyjął: kształt działki, warunki zagospodarowania oraz dojazd (teren zieleni) oraz dla terenu komunikacji; kształt działki, warunki zagospodarowania oraz użytkowanie działki (str. 28 i 30 operatu). Przy działkach zielonych oraz przeznaczonych pod teren komunikacji powyższe cechy nie mają absolutnie żadnego znaczenia przy określaniu ich wartości, a zatem nie powinny zostać wzięte pod uwagę. Następnie Skarżąca wskazała, że poprzez wprowadzenie nowego planu na części terenów zabudowę zintensyfikowano, z kolei na części terenów odwrotnie. Nowy plan na części nieruchomości wprowadził tereny zielone oraz tereny stanowiące drogi publiczne - co istotne, wprowadzenie terenów zieleni do utrzymania lub wprowadzenia nastąpiło na obszarze objętym kartą terenu 002-M/U32 (teren zabudowy mieszkaniowo usługowej), teren ten został wyłączony spod zabudowy, a na jego terenie utworzono część tzw. Parku P. Rzeczoznawca nie ustalił jaki procent powierzchni wyżej wspomnianego terenu objętego kartą terenu 002-M/U32 wyłączony został spod zabudowy, a co z pewnością miało wpływ na spadek wartości nieruchomości. W ocenie Skarżącej, skoro biegły w operacie twierdzi, że brak było wystarczającej ilości porównywalnych transakcji gruntowych położonych w pobliżu wycenianej nieruchomości - dzielnicy G., to w takim przypadku rzeczoznawca powinien odstąpić od zastosowania metody porównawczej, zamiast włączać do porównania nieruchomości niepodobne i stosować czynniki korygujące (przyjęte w tym wypadku przez rzeczoznawcę całkowicie arbitralnie). Nadto biegły w żadnym stopniu nie wyjaśnił, dlaczego sporządzając analizę rynku przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o funkcji terenów mieszkaniowych jednorodzinnych. Reasumując, Spółka stoi na stanowisku, że brak jest jakichkolwiek podstaw do naliczenia jednorazowej opłaty w związku ze zmianą istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że w związku z tą zmianą nie doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Spółka podtrzymuje również, swoje stanowisko w kwestii nieprawidłowości przy sporządzeniu operatu, zdaniem strony skarżącej jest on niewystarczający i nie rozstrzyga powstałych wątpliwości. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, iż operat sporządzony został w oparciu o porównanie prawidłowo dobranych nieruchomości podobnych oraz, że rzeczoznawca w sposób właściwy opisał rynek nieruchomości, a informacje zawarte w operacie pozwoliły na odtworzenie sposobu postępowania rzeczoznawcy w zakresie doboru wykorzystanych przez niego danych. Opis nieruchomości przedstawionych w operacie jest niedokładny i nieprecyzyjny, tym samym nie pozwalający na zakwalifikowanie nieruchomości porównywanych jako podobnych. Jednocześnie Skarżąca podkreśliła, że - wbrew twierdzeniom Kolegium - do prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawca nie musiałby wykorzystać danych identyfikacyjnych, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnica zawodową rzeczoznawcy, a jedynie istotne dane powszechnie służące analizie rynku nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 lipca 2025 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na wstępie należy zauważyć, że Skarżąca zaskarżyła ww. decyzję w części określającej opłatę planistyczną. Jakkolwiek przepis art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyliczając wymagania formalne skargi stanowi o wskazaniu zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, to jednak nie budzi zastrzeżeń stanowisko, iż istnieje możliwość zaskarżenia decyzji w części, jeżeli tylko rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji (elementy te mogą mieć samodzielny byt prawny), a treść wadliwego rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Wskazany powyżej zakres zaskarżenia ww. decyzji Kolegium wyznaczał zakres badania sprawy administracyjnej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji także zakres podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Wprawdzie Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi punkt 1 decyzji Kolegium, tj. rozstrzygnięcie o wysokości opłaty (nowoustalonej przez organ odwoławczy). Jednakże jego byt jest ściśle powiązany z punktem 2 decyzji Kolegium, które orzekło jednocześnie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie. Przechodząc do rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że zgodnie z art. 36 art. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) dalej u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania wzrosła wartość nieruchomości, która następnie właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości zbywa, wówczas wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę. Opłata ta nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Na postawie art. 37 u.p.z.p. rzeczoną wartość nieruchomości ustala się na dzień zbycia nieruchomości (ust. 1). Wartość nieruchomości odpowiada różnicy między: wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu; 2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Wartość nieruchomości określa się jednocześnie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ust. 12). Na podstawie tego odesłania, zgodnie z art. 150 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.), dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ustala się wartość rynkową. Wobec tego, wedle art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu odpowiedniej metody wyliczeń, opartej na jednym z podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego (art. 152 ust. 2 u.g.n.), przy czym wartość rynkową można w świetle obowiązujących przepisów szacować jedynie na podstawie metody porównawczej lub dochodowej, a w ostateczności mieszanej (art. 152 ust. 3 u.g.n.), przy czym wyboru metody dokonuje ostatecznie wyceniający nieruchomość rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 zd. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca powinien uwzględnić w swojej wycenie, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.), takie czynniki, jak: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 zd. 2 u.g.n.). Na mocy art. 155 u.g.n. do uwzględnienia pozostają także dane zawarte w: księgach wieczystych, katastrze nieruchomości, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, rejestrach zabytków, tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych, planach miejscowych, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoleniach na budowę oraz planach ogólnych gmin, wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz, w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali, umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, świadectwie charakterystyki energetycznej. W niniejszej sprawie kwestią sporną pomiędzy organami a skarżącą Spółką jest wiarygodność operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę faktyczną ustalonej opłaty. Zdaniem Skarżącej operat jest wadliwy, obarczony błędami co do opisu nieruchomości podobnych, wskazania ich cech rynkowych oraz ich doboru, Przedmiotem krytyki ze strony Skarżącej jest także przyjęta przez biegłego w operacie szacunkowym metoda szacowania nieruchomości - porównawcza. Skarżąca, kwestionując prawidłowość operatu, stawia zasadniczy zarzut, że część nieruchomości, której wartość nie wrosła – w ogóle nie powinna być brana pod uwagę w wycenie. Sąd nie podziela sformułowanych w skardze zarzutów, w szczególności podkreślając, że polemika z merytoryczną poprawnością dowodu, jakim jest operat szacunkowy, powinna odbywać się przy wykorzystaniu ustanowionej w tym celu instytucji, jaką jest ocena jego prawidłowości sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszych rozważań. Jeśli chodzi o kwestionowane przez Skarżącą podejście szacowania nieruchomości wskazać należy, że stosuje się je, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 zd. 3 u.g.n.). Podejście to, zgodnie z art. 153 ust. 1 zd. 1-2 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, przy czym ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Choć wybór podejścia, metody i techniki wyceny zależy od rzeczoznawcy (art. 154 ust. 1 u.g.n.), to pozostaje on związany wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), dalej jako rozporządzenie. Jak wynika z § 38 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia, przy stosowaniu dla określenia wartości nieruchomości podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z kolei § 7 rozporządzenia stanowi, że w podejściu porównawczym stosuje się następujące metody: porównywania parami, korygowania ceny średniej albo analizy statystycznej rynku. W ocenie Sądu, ww. warunki dla zastosowania podejścia porównawczego zostały spełnione, co sprawia, że od strony formalnej niezasadne są zarzuty dotyczące wyboru podejścia szacowania nieruchomości przez biegłego. Wybranemu podejściu odpowiada też zastosowana przez rzeczoznawcę metoda wyceny – porównywania parami. Rzeczoznawca na stronie 18 operatu przedstawił sposób wyceny oraz uzasadnił swój wybór, wskazując że wpływ na to miały: charakter nieruchomości, cel wyceny i przepisy prawne. Przedstawił również założenia, które legły u podstaw dokonanej przez niego analizy rynku, doboru nieruchomości oraz istotnych ich cech, mających wpływ na wycenę (strony 9 – 18). W odniesieniu do treści sporządzanego na potrzeby wyceny nieruchomości operatu szacunkowego i przyjętego w nim opisu nieruchomości – powinien on zawierać informacje niezbędne do dokonania wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności oraz rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 78 ust. 2 rozporządzenia). W szczególności, zgodnie z § 79 ust. 1 rozporządzenia, na treść operatu szacunkowego składa się sposób dokonania wyceny, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawa formalna wyceny; 4) podstawa prawna wyceny; 5) źródła danych wykorzystanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego; 6) daty istotne dla określenia wartości nieruchomości; 7) opis stanu nieruchomości; 8) wskazanie przeznaczenia nieruchomości; 9) analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 10) wskazanie rodzaju określonej wartości oraz zastosowanego podejścia, metody i techniki szacowania wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru; 11) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości; 12) podanie wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. W operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości (§ 79 ust. 3 rozporządzenia). Tak sporządzony operat szacunkowy powinien być zaopatrzony w podpis rzeczoznawcy majątkowego, który go sporządził, naniesione w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości (§ 81 ust. 1 rozporządzenia). Te elementy również zawiera analizowany operat. Poza wskazanymi przepisami istotną rolę w ustalaniu charakteru i sposobu sporządzania operatu szacunkowego i dokonywania wyceny wartości nieruchomości pełni także utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazuje, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych dotyczących szacowania nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest przy tym zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, od której wymaga się zachowywania zasad etyki zawodowej oraz dołożenia należytej staranności w dokonywaniu wyceny nieruchomości. Operat szacunkowy jest jednocześnie niezaprzeczalnie także dowodem w sprawie, podlegającym ocenie dowodowej stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., wobec czego na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie - także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Ocena przez organ operatu szacunkowego jest jednak możliwa tylko na podstawie kryteriów procesowych: spójności, logiczności, poprawności matematycznej, wiarygodności, legalności. Taka ocena nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r. sygn. akt. I OSK 186/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), w szczególności sąd nie bada celowości, czy przydatności dobrania metody, podejścia, techniki do wycenianej w konkretnym stanie faktycznym nieruchomości. To zatem rzeczoznawca decyduje ostatecznie o poszczególnych elementach sposobu szacowania nieruchomości, a ponadto o doborze nieruchomości stanowiących podstawę porównania z nieruchomością wycenianą, czy przyjętych współczynnikach korygujących. Ugruntowane w orzecznictwie sądowym jest też stanowisko, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n., wyrok NSA z 4 lipca 2025 r., sygn. I OSK 1442/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest to, że ani organ prowadzący postępowanie, ani sąd nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez biegłego. W tym zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony, jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 2022/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie weryfikował kwestionowany operat szacunkowy pod kątem kryteriów: spójności, logiczności, poprawności matematycznej, wiarygodności, legalności. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wprost przywołał przepisy prawa określające sposób wyceny nieruchomości oraz uznał operat szacunkowy za sporządzony zgodnie z tymi przepisami. W szczególności organ odwoławczy zbadał, czy doszło do przygotowania operatu przez osobę uprawnioną, wybierającą metodę dopuszczalną na mocy ustawy oraz powołującą się w operacie szacunkowym na ustawowe przesłanki stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości. Organ II instancji nie dopatrzył się przy tym w operacie szacunkowym sprzeczności czy błędów matematycznych, czy w opisie nieruchomości. Na tej podstawie organ odwoławczy zasadnie uznał sporządzony operat szacunkowy za rzetelny i wiarygodny dowód w sprawie. Skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca nie przeanalizował wnikliwie rynku nieruchomości, dokonując oceny na podstawie zbyt małej liczby cech. Skarżąca wskazuje także, że rzeczoznawca nie ustalił, jaki procent powierzchni został wyłączony spod zabudowy, co w jej ocenie z pewnością miało wpływ na spadek nieruchomości. Podnosi także, że nie mogąc znaleźć wystarczającej liczby transakcji w dzielnicy, rzeczoznawca powinien odstąpić od metody porównawczej. Spółka wskazuje też, że rzeczoznawca powinien zawrzeć dodatkowe rozważania w zakresie dotyczącym różnic w powierzchniach działek, które uznał za nieruchomości podobne. Formułując ww. zastrzeżenia Spółka nie skorzystała jednak z możliwości przedstawienia oceny operatu sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W ocenie Sądu, subiektywne przekonanie Skarżącej o wadliwości wyceny nieruchomości wyrażone w skardze nie jest wystarczające dla obalenia dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, tym bardziej w sytuacji, gdy jego poprawność formalna nie budzi wątpliwości. Wyjaśnić należy, że w świetle prawa porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie - w konkretnym przypadku - zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 września 2025 r. sygn. I OSK 1765/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Żaden przepis prawa – w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" – nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana (por. wyrok NSA z 19 września 2024 r. sygn. I OSK 822/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej brak jest w ocenie Sądu podstaw, by oczekiwać, aby nieruchomości podobne znajdowały się w tej samej dzielnicy miasta, jak tego oczekuje Skarżąca. Strona skarżąca nie zgodziła się z dokonanym przez rzeczoznawcę wyborem podejścia, doborem i liczbą cech rynkowych i ich wagami. Podkreślenia jednak wymaga, że organ w postępowaniu administracyjnym, jak również Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o czym już mowa była powyżej, nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości (za: wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2025 r. sygn. II SA/Gd 552/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto zadaniem Sądu wystarczający jest zakres opisu porównywanych nieruchomości przyjęty przez rzeczoznawcę na gruncie niniejszej sprawy obejmujący datę transakcji, miasto, obręb ulicę, powierzchnię i cenę za metr kwadratowy. Sąd nie podziela także zarzutu skarżącej w zakresie naruszenia art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez niewykazanie wykorzystania w sposób prawidłowy i rzetelny wszystkich niezbędnych danych o nieruchomościach, ani że ustaleń dokonano w oparciu o źródła wskazane w tym przepisie. W treści operatu szacunkowego (str. 5 operatu) rzeczoznawca wskazał bowiem źródła danych, wskazując także (str. 6) informację z księgi wieczystej prowadzonej dla wycenianej nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 155 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca przy szacowaniu wykorzystuje wszelkie dostępne dane o nieruchomościach, zaś katalog źródeł tych danych jest w przepisie wymieniony przykładowo (por. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. I OSK 723/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczy argument skargi opiera się na przekonaniu strony skarżącej, że plan miejscowy nie przyczynił się do wzrostu wartości nieruchomości. Jednak przekonanie to jest sprzeczne z jednoznacznymi wnioskami poczynionymi przez rzeczoznawcę w operacie. Bez wpływu na powyższe pozostaje argumentacja Skarżącej, że nawet mimo nieuchwalenia planu miejscowego Skarżąca sprzedawałaby lokale mieszkalne realizując długoletnie przedsięwzięcie. Na gruncie niniejszej sprawy bez znaczenia bowiem jest faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. Ponadto, Skarżąca podniosła także zarzut, że w jej ocenie nie ustalono, że w wyniku wejścia planu w życie nastąpił wzrost wartości całości nieruchomości, a tylko jej części. Zdaniem Skarżącej część nieruchomości, której wartość nie wzrosła w wyniku uchwalenia planu nie powinna być brana przy ustalaniu opłaty planistycznej. Sąd nie podziela tego stanowiska. Należy wskazać w tym miejscu, że wyceną objęto powierzchnię 230.458 m2 działki nr [...] (z której powstały działki nr [...] oraz [...]), która przed zmianą planu stanowiła: 117.319 m2 terenów o funkcji zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, 75.476 m2 terenów o funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej, 4.579 m2 terenów o funkcji terenów komunikacji, 33.084 m2 o funkcji terenów zieleni. Po zmianie planu na potrzeby wyceny przyjęto następujące powierzchnie: 177.971 m2 terenów o funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej, 14.264 m2 terenów komunikacji i 38.223 m2 o funkcji terenów zieleni. W rezultacie po zmianie planu miejscowego nieruchomość nie stanowiła już terenów o funkcji zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, dalej natomiast stanowiła tereny o funkcji komunikacji, funkcji terenów zieleni i terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, jednak zmianie uległy powierzchnie objęte tymi funkcjami. Rzeczoznawca uwzględnił przy tym brak wzrostu wartości dla terenów o zachowanych funkcjach. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy wartość gruntów o zachowanych wcześniejszych funkcjach nie wpłynęła na wysokość spornej opłaty. Sąd nie podziela przy tym stanowiska strony skarżącej, że część nieruchomości, której wartość nie wzrosła w wyniku uchwalenia planu nie powinna być brana przy ustalaniu opłaty planistycznej. Podkreślić należy, że z wykładni literalnej art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty w nim wskazanej powstaje, gdy uchwalenie planu miejscowego (jego zmiany) prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości, jako całości. Ustawodawca nie łączy tej powinności ze wzrostem wartości części nieruchomości. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1234/24, wyrok WSA w Krakowie z 27 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1411/24, wyrok WSA w Krakowie z 29 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 842/24, wyrok WSA w Olsztynie z 24 października 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 690/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, należy wskazać także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznające za prawidłową wykładnię Sądu I instancji, że działka będąca samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji Sąd uznał, że wartość tej tylko działki stanowiła podstawę do wyliczenia opłaty w postaci tzw. renty planistycznej. Prawodawca w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "nieruchomości", przy czym nie wyjaśniono, jakie znaczenie normatywne ma to pojęcie, w szczególności nie zawarto definicji tego pojęcia w art. 2 u.p.z.p., mającym charakter tzw. słowniczka wyrażeń ustawowych. Nie jest sporne, że w różnych aktach prawnych, uwzględniając specyfikę i szczególną materię, jaką regulują te akty, temu samemu określeniu prawodawca nadawać może różne znaczenie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 17 maja 1999 r. sygn. akt OPK 17/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 121) i powtórzył w uchwale z 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2000, nr 2, poz. 64) z tych względów pojęcie nieruchomości w znaczeniu kodeksowym (art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego) oraz wieczystoksięgowym (art. 21, art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) nie zostało w sposób jednolity przeniesione na grunt innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie cyt. uchwały zostały podjęte pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale w odniesieniu do instytucji tzw. renty planistycznej regulacja u.p.z.p. zawiera podobne rozwiązania, stąd poglądy zaprezentowane w tych uchwałach zachowują w dalszym ciągu aktualność (por. wyrok NSA z 14 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2216/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić należy stanowiska judykatury, w których wyeksponowano, że z uwagi na powiązanie instytucji renty planistycznej z obrotem cywilnoprawnym dla wywołania skutku, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. należy przyjąć, że w wymienionych przepisach chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 485/09, LEX nr 597632). Nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest także część gruntu należąca do tego samego właściciela objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 408/07, LEX nr 467118). Księga wieczysta może być prowadzona dla jednej lub więcej działek geodezyjnie wydzielonych. Zatem w takiej sytuacji pojęcie wieczystoksięgowe nieruchomości nie będzie się pokrywało z pojęciem nieruchomości użytym w interpretowanych przepisach. Tak samo będzie wówczas, gdy właściciel nieruchomości zechce zbyć jedną z wielu działek wchodzących w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest jedna księga wieczysta (podział prawny). Nie można jednak wykluczyć, że właściciel nieruchomości będzie zbywał jednocześnie i jednemu lub różnym podmiotom wszystkie działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości, dla której jest prowadzona jedna księga wieczysta. Jeżeli księga wieczysta będzie prowadzona dla jednej działki gruntu, to pojęcie wieczystoksięgowe nieruchomości będzie się pokrywało z pojęciem geodezyjnym. Z kolei, jeżeli księga wieczysta będzie prowadzona dla dwóch lub więcej działek geodezyjnych, to renta planistyczna będzie ustalana dla nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym. Jak widać, o tym co jest nieruchomością dla potrzeb ustalenia renty planistycznej decyduje to, co jest przedmiotem zbycia (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. II OSK 455/09, LEX nr 597606). Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma więc zastosowanie również wówczas, gdy dochodzi do zbycia wydzielonej części nieruchomości lub idealnej części określonej jej ułamkiem (udziału). Takie ugruntowane stanowisko akceptowane jest także w opracowaniach doktrynalnych (por. Z. Niewiadomski, red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2011, s. 301; I. Zachariasz, (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz Lex, Warszawa 2013, s. 234 i n.). Za taką wykładnią pojęcia "nieruchomość" z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przemawiają ważne względy praktyczne, literalna wykładnia sprowadzająca "nieruchomość" w rozumieniu cyt. przepisu do wszystkich działek gruntowych objętych jedną księgą wieczystą, z których tylko część była przedmiotem zbycia, mogłaby prowadzić do podważenia sensu konstrukcji tzw. renty planistycznej. Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem zbycia były udziały w działkach nr [...] oraz [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [..] (do której przy tym nie wpisano innych działek). Zatem działki te tworzą nieruchomość stanowiącą podstawę do wyliczenia spornej opłaty. Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko Skarżącej, by wyłączyć z opłaty planistycznej część powierzchni ww. działek. W orzecznictwie istnieje co prawda stanowisko, że zbycie nieruchomości, która jedynie w części objęta jest planem miejscowym, może stanowić podstawę ustalenia opłaty jednorazowej od tej części, o ile wzrosła jej wartość wskutek uchwalenia tego planu (za: wyrok WSA w Gliwicach z 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 791/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnienia jednak wymaga, że na gruncie niniejszej sprawy nieruchomość w całości objęta jest planem miejscowym, zatem Sąd nie uznał za zasadne dalszych rozważań w tym zakresie. Względy celowościowe przemawiają przy tym za tym, że na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zarówno sprzedaż całej, jak i części nieruchomości bądź jedynie udziału we współwłasności tej nieruchomości uprawnia do ustalenia opłaty planistycznej, jeśli wartość nieruchomości wzrosła, jednakże tylko w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro właściciel nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania może osiągnąć korzyści z powodu wzrostu jej wartości, to również powinien być obciążony opłatą – rzecz jasna – w razie zbycia części nieruchomości bądź udziału w prawie własności nieruchomości (za: wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 908/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oceniając operat w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz podnoszonych przez Skarżącą zarzutów. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia innych przepisów prawa procesowego, w tym powołanego w skardze art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, aby naruszenie przepisów postępowania mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie w tym zakresie nie tylko istniało, ale także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wykazała jednak takich naruszeń. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Kolegium uzasadniło swoje stanowisko, odnosząc je do zebranego materiału dowodowego i ustalonych okoliczności faktycznych. Prawidłowo również odniosło wysokość ustalonej opłaty do udziałów w nieruchomości, będących przedmiotem obrotu, uwzględniając powyższe w rozstrzygnięciu zawartym w punkcie 1 skarżonej decyzji. Na marginesie już wskazania wymaga, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na uchybienie przepisów którego wskazano w zarzutach skargi, zostało uchylone z dniem 9 września 2023 r. Zastąpiło je rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz.1832), które stało się podstawą sporządzenia spornego operatu. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.