II SA/Gd 692/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia 8 września 2005 r. nakazał A. W. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie zlokalizowanego w C. przy ul. [...] na działce nr [...], którego wymiary wynoszą: szerokość 4,35 m, długość 5,10 m, wysokość 1,30 m.. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 31 października 2005 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 1032/05) oddalił skargę A. W. na powyższą decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia 21 lipca 2009 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 119-122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), wobec niewykonania obowiązku rozbiórki określonego w tytule wykonawczym organu z dnia 21 lipca 2009 roku i mimo wezwania do wykonania tego obowiązku upomnieniem z dnia 16 stycznia 2008 roku nr [...] – nałożył na A. W. grzywnę w wysokości 3000 zł w celu przymuszenia do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Wysokość nałożonej grzywny organ egzekucyjny ustalił na podstawie art. 121 § 2 i 4 ustawy o egzekucji w administracji. Przy ustalaniu wysokości grzywny wziął pod uwagę zarówno zakres rzeczowy jak i koszt robót rozbiórkowych. Organ uznał, że nałożona grzywna jest adekwatna do zakresu robót rozbiórkowych jakie należy wykonać oraz wystarczająco wysoka by zmobilizowała zobowiązanego do wykonania obowiązku. Od powyższego postanowienia organu pierwszej instancji A. W. wniósł zażalenie, żądając uchylenia tego postanowienia w całości. Jednocześnie poddał w wątpliwość ważność decyzji i dokumentów wydawanych przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. S. z uwagi na upływ terminu w jakim mógł on pełnić swoje obowiązki oraz na brak przygotowania do ich pełnienia. Ponadto A. W. żądał natychmiastowego zlikwidowania tarasu znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. Skarżący prosił również o przesłanie kwoty 5000 zł jako zaliczki na skucie, wywiezienie gruzu i ponowne wylanie płyty betonowej na należącej do niego nieruchomości, nadmieniając, iż inspektor Z. S. oraz jego poprzednik M. P. wycofali się ustnie z nakazu rozbiórki płyty betonowej. A. W. zaznaczył, że nie dokona rozbiórki tylko samych murów sugerując, iż odstąpienie od nakazu rozbiórki płyty betonowej mogłoby zostać wydane na piśmie. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 września 2009 roku, na podstawie art. 138 §2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdził, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone z powodu niewykonania dobrowolnie przez stronę prawomocnej decyzji, nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Nakaz rozbiórki dotyczy całego obiektu łącznie z płytą betonową na której wymurowano ściany obiektu. Ponadto wyjaśnił, iż brak jest podstaw do żądania wpłacenia przez organ egzekucyjny zaliczki na wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu. Wybudowanie obiektu bez pozwolenia na budowę powoduje określone konsekwencje, które ponosi sprawca samowoli budowlanej. Zaznaczył również, że zarzut braku podstaw prawnych do działania Z. S. jako Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w P. jest bezpodstawny. Organ odwoławczy nie kwestionując zasadności nałożenia grzywny, stwierdził jednakże, iż organ pierwszej instancji zastosował niewłaściwy przepis prawa w zakresie ustalenia jej wysokości. Zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) - dlatego zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydał postanowienie, w którym uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższe postanowienie A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W treści skargi w dalszym ciągu kwestionował decyzje i dokumenty wydane przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. S. twierdząc, iż organ drugiej instancji w ogóle nie zajął stanowiska co do ważności tych dokumentów. Ponadto stwierdził, iż do złożonych przez niego zarzutów oznaczonych numerami od 1 do 7 organ odwoławczy prawie wcale się nie odniósł. Zarzucił też próbę przestawienia niezgodnego z prawdą kolejności przesyłania korespondencji, twierdząc, iż przemilczany został fakt, że odpowiedział na doręczone mu upomnienie. Skarżący powołał się na okoliczność wycofania się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. M. P. z nakazu rozbiórki płyty betonowej. Podtrzymał także żądanie rozbiórki tarasu położonego na sąsiedniej nieruchomości nr [...], zaznaczając, że organ odwoławczy nie odniósł się do jego zarzutu, wnioskując jednocześnie o podjęcie natychmiastowych niezbędnych działań, które umożliwią mu swobodne i bezpieczne korzystanie z całości jego działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, wskazał, że sprawa legalności przedmiotowego obiektu została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 31 października 2005 roku nr [...] Natomiast kwestia zabudowy działki nr [..] w C. jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.u. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak z powyższego wynika możliwość wydania decyzji kasacyjnej jest ograniczona i dopuszczalna wyłącznie w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego z uwagi na nie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w stopniu takim, w jakim nie może ono być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Uzasadnieniem dla zastosowania art. 138 § 2 Kpa., w przypadku wydanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest treść art. 144 Kpa. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Przesłanką wskazaną przez organ drugiej instancji która, w przekonaniu tego organu, uzasadniała wydanie postanowienia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było zastosowanie w sprawie przepisu art. 121 § 2, a nie art. 121 § 3 cyt. wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W jego ocenie wysokość grzywny została ustalona na podstawie niewłaściwego przepisu. Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazana przez organ w przedmiotowej sprawie przyczyna uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji jest odmienna, aniżeli wynikający z treści powołanego na wstępie rozważań art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast orzeczenie powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone wart. 138 § 2 K.p.a. Badający zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, w tym przypadku orzeczenia kasacyjnego, sąd administracyjny oceniał jego legalność wyłącznie w zakresie wystąpienia przesłanek z powołanego na wstępie rozważań art. 138 § 2 K.p.a. Z tego też względu nie miał podstaw do dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Jednakże należy w tym miejscu zwrócić organowi drugiej instancji uwagę na okoliczność, że zgodnie z treścią przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wskazany przez ten organ jako prawidłowa podstawa wyliczenia wysokości grzywny przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy rozbiórki budynku, natomiast z akt sprawy wynika, że obowiązkiem rozbiórki objęty jest obiekt w budowie, nie posiadający dachu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania ma podstawę w przepisie art. 200 wyżej wskazanej ustawy.