II SA/Gd 695/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia, że skarżąca nie spełnia warunków obniżenia opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. A. (dalej jako "Skarżąca") złożyła w Urzędzie Miasta pismo z dnia 29 marca 2021 r., w którym zgłosiła, że spełnia warunki określone w art. 15jca ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej jako "specustawa"). Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta (dalej jako "Prezydent" lub "organ") poinformował Skarżącą, że nie spełnia warunków obniżenia opłaty za rok 2021, powołując przepisy art. 15jca ust. 1 oraz 15j ust. 1 specustawy oraz wskazując, że Skarżąca uiściła opłatę za użytkowanie wieczyste gruntu Skarbu Państwa za rok 2020 w dniu 2 lutego 2021 r., a więc po terminie. W piśmie z dnia 6 września 2021 r. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z argumentacją Prezydenta i powiązaną z nią konkluzją, że nie spełnia ona warunku obniżenia opłaty za rok 2021, uzasadniając swoje stanowisko. Skarżąca m.in. podniosła, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, wobec czego mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Jednocześnie Skarżąca poprosiła o reasumpcję stanowiska organu, a w przypadku dalszego uznawania, że Skarżąca uiściła opłatę po terminie, a pismo Prezydenta z dnia 12 sierpnia 2021 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną odmawiającą Skarżącej obniżenia opłaty za użytkowanie wieczyste za rok 2021, o potraktowanie pisma Skarżącej jako odwołania od tej decyzji. Pismem z dnia 23 września 2021 r. Prezydent, odpowiadając na pismo Skarżącej z dnia 6 września 2021 r., poinformował ją, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 12 sierpnia 2021 r. Organ zauważył przy tym, że opłata stanowiąca przedmiot sprawy ma charakter cywilnoprawny. Następnie Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, pismem z dnia 8 listopada 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Prezydenta polegającą na ustaleniu, że Skarżąca nie spełnia warunków obniżenia opłaty za użytkowanie wieczyste za rok 2021. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności: 1) Naruszenie art. 15 jca ust. 1 w zw. z art. 15j ust. 1 specustawy, poprzez jego błędną wykładnię i dokonanie ustalenia, że Skarżąca nie spełnia warunków pomniejszenia opłaty za użytkowanie wieczyste w roku 2021 z uwagi na uiszczenie opłaty za użytkowanie wieczyste w roku 2020 po terminie, w sytuacji gdy opłata dokonana przez Skarżącą nastąpiła w dniu następującym po dniu ustawowo wolnym od pracy, na który został wyznaczony termin tej opłaty, a więc odpowiednio do przepisów k.p.a. wykonała czynność w terminie, alternatywnie – termin wskazany przez ustawodawcę był terminem pomocniczym, a z przepisów nie wynikała sankcja dla nieznacznego opóźnienia w opłacie; 2) naruszenie art. 54 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy ustaleniu terminu do wniesienia opłaty za użytkowanie wieczyste, że koniec terminu do wykonania tej czynności, zgodnie z przepisami ustawy, przypadał na dzień następujący po dniu ustawowo wolnym od pracy tj. na dzień 1 lutego 2021 r., w którym Skarżąca zleciła przelew; 3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie czynności ustalających uprawnienie Skarżącej do obniżenia opłaty za użytkowanie wieczyste w roku 2021 bez uwzględnienia jej interesu; 4) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie Skarżącej o okolicznościach prawnych mających wpływ na ustalenie jej uprawnienia, a nadto poprzez zaniechanie czuwania nad tym, aby Skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień w zakresie terminu do wniesienia opłaty za użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalność administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyżej wskazana regulacja, stanowiąc określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, łączy się z przepisami art. 175 ust 1 i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483). Pierwsza z owych norm stanowi, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, druga zaś wskazuje, iż sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Analiza powyższych regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustawodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem przełamującym ową regułę są sprawy, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów, w tym sądownictwa administracyjnego. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje m.in. skargi na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z pewnymi wyjątkami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do konkretnego podmiotu i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 3; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć także działania materialno-techniczne, czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03; CBOSA). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J.Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003). W tym stanie prawnym przedmiotem skargi kierowanej do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być więc akty lub czynności, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19; postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1672/21; CBOSA). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ uznał, że Skarżąca nie spełnia warunków do obniżenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w oparciu o przepisy ww. specustawy. Zgodnie z treścią art. 15ja specustawy, opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w odniesieniu do której organem reprezentującym Skarb Państwa jest starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, należna za 2020 r. od przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, organizacji pozarządowej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz państwowej osoby prawnej w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, podlega pomniejszeniu proporcjonalnie do liczby dni w tym roku, w których obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii z powodu COVID-19, pod warunkiem: 1) zgłoszenia wniesienia opłaty w pomniejszonej wysokości staroście lub prezydentowi miasta na prawach powiatu, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 15j ust. 1; 2) braku zaległości w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy lub Fundusz Solidarnościowy do końca trzeciego kwartału 2019 r. Jednocześnie w myśl art. 15jca ust. 1 ww. ustawy, jeżeli przed upływem terminu, o którym mowa w art. 15j ust. 1, podmiot, o którym mowa w art. 15ja, wniósł w niepomniejszonej wysokości, opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2020, obniżeniu, o kwotę wyliczoną zgodnie z art. 15ja podlega wysokość należnej od tego podmiotu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2021. Istotą złożonego przez Skarżącą zgłoszenia było skorzystanie z możliwości, jaką wprowadziła specustawa, tj. z obniżenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Wskazać więc należy, że kwestia wysokości opłat za użytkowanie wieczyste, ich aktualizacji czy zmiany stawki procentowej, została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako "u.g.n."). Na podstawie regulacji zawartej w u.g.n., w orzecznictwie jednomyślnie prezentowany jest pogląd, że kwestie związane z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste mają charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Wskazać w tym miejscu należy w szczególności na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18 (CBOSA). Co prawda uchwała ta została wydana w sprawie skupiającej się na innej kwestii, tj. przysługiwania skargi kasacyjnej na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, niemniej jednak NSA wypowiedział się w jej treści również co do charakteru samej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste oraz jej aktualizacji. Jak wskazał NSA w powyższej uchwale, kwestię opłaty rocznej ustawodawca uregulował w art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeksu cywilnego (dalej jako "k.c."), stwierdzając, że wieczysty użytkownik uiszcza opłatę roczną przez czas trwania swego prawa. Szczegółowe kwestie materialnoprawne i procesowe dotyczące ustalania opłaty rocznej zostały natomiast uregulowane w u.g.n. Analiza tej ustawy wskazuje, że opłata roczna jest – co do zasady – obowiązkowym świadczeniem użytkownika wieczystego na rzecz publicznoprawnego właściciela nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. Opłata roczna stanowi zatem istotny element treści prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej będącego prawem rzeczowym, unormowanym w k.c. (art. 232-243), dlatego opłata ta jest świadczeniem cywilnoprawnym należnym publicznoprawnemu właścicielowi nieruchomości za ustanowione prawo na tej nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Użytkownik wieczysty uiszcza więc opłatę roczną z tytułu przysługiwania prawa użytkowania wieczystego. Taki charakter opłaty rocznej nie budzi już wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z: 8 grudnia 1992 r., K 3/92 oraz 13 marca 1996 r., K 11/95; uchwały Sądu Najwyższego z: 8 lutego 1994 r., III CZP 188/93; 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94 i 25 sierpnia 1995 r., III CZP 96/95; wyrok Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2008 r., I CSK 244/08; wyroki NSA z: 12 maja 2006 r., I OSK 843/05 i 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13). Cywilnoprawny charakter opłaty rocznej, jak wskazał NSA w powołanej uchwale, determinuje sposób jej ustalania, co następuje przede wszystkim w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 72 ust. 1 u.g.n., ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej. Natomiast wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego – według art. 72 ust. 2 u.g.n. – jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Aktualizacja opłaty rocznej stanowi tymczasem urealnienie jej wysokości – w określonej stawce procentowej – wobec zmieniającej się, na przestrzeni lat istnienia prawa użytkowania wieczystego, wartości nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. Cywilnoprawny charakter tej opłaty stał się więc jednocześnie wyznacznikiem charakteru jej aktualizacji, której dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej – zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n. Ponadto NSA zauważył, że określony przez ustawodawcę sposób rozpoczęcia aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oraz jej zakwestionowania przez użytkownika wieczystego wskazuje na jej cywilnoprawny charakter uwzględniający zasadę równego udziału obu stron w ustaleniu dopuszczalności i zasadności dokonania tej aktualizacji. Jednocześnie NSA zaznaczył, że o ile samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga sprawę aktualizacji opłaty rocznej w formie nazwanej przez ustawodawcę orzeczeniem, o tyle sama aktualizacja opłaty ma charakter cywilny, dlatego w wyniku zakwestionowania orzeczenia kolegium orzeczenie to traci moc obowiązującą, a sprawa aktualizacji opłaty podlega rozstrzygnięciu przez sąd cywilny. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że nie ma wątpliwości, że cywilnoprawny charakter opłaty z tytułu użytkowania wieczystego determinuje również charakter kwestii związanych z jej wysokością, w tym jej obniżenia. Uznanie przez organ, że Skarżąca nie spełnia warunku obniżenia opłaty za 2021 r. na podstawie regulacji powołanej specustawy nie stanowi tym samym czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jako że ukształtowany stosunek prawny – obowiązek regulowania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w dotychczasowej lub też pomniejszonej wysokości – ma charakter cywilny, to w konsekwencji, w przypadku braku zgody na wyrażoną przez organ odmowę pomniejszenia należnej za 2021 r. opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, Skarżąca może co najwyżej wystąpić z powództwem do właściwego sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego ( Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ), do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są co do zasady sądy powszechne. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.