II SA/Gd 696/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi Lotnisko A Spółka z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektów budowlanych oddala skargę. Skarga A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 października 2021 r. o uchyleniu postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 września 2021 r. zawieszającego postępowanie w sprawie budowy ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z kanalizacją deszczową z 50-cioma zbiornikami na wody opadowe na działkach nr [..]-[..] w R., realizowanych na podstawie wyszczególnionych w sentencji postanowienia decyzji Starosty do czasu rozpatrzenia sprawy i uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i wydania decyzji została wniesiona w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przeprowadził w dniu 15 lipca 2021 r. kontrolę budowy czterech z ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych E, F, G, H wraz z kanalizacją deszczową z 50-cioma zbiornikami na wody opadowe, realizowanej na działkach nr [..]-[..] w R., realizowanej na podstawie decyzji Starosty z 19 marca 2019 r., przeniesionej decyzją z 3 października 2019 r. na rzecz: A. i zmienionej decyzją z 17 września 2020 r. Podczas kontroli organ I instancji ustalił, że dzienniki budowy wydane w dniu 9 maja 2019 r., dotyczące budowy poszczególnych budynków, tj.: nr [..]-[..]., zawierają wpisy, z których wynika, że inwestor wykonał V kondygnację na ww. budynkach, jeszcze przed uzyskaniem decyzji zmieniającej z 17 września 2020 r. Następną kontrolę organ I instancji przeprowadził w dniu 9 sierpnia 2021 r., podczas której stwierdził do protokołu, że "budynki zrealizowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem w zakresie ilości kondygnacji mieszkalnych - zamiast IV kondygnacji zrealizowano V". Postanowieniem z 8 września 2021 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie budowy ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z kanalizacją deszczową z 50-cioma zbiornikami na wody opadowe na dz. nr [..]-[..] w R., realizowanych na podstawie decyzji Starosty 19 marca 2019 r., przeniesionej decyzją z 3 października 2019 r. na rzecz: A. i zmienionej decyzją z 17 września 2020 r. - do czasu rozpatrzenia sprawy i uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i wydania decyzji. Organ uznał, że okolicznością uzasadniająca zawieszenie postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 17 września 2020r. i do czasu zakończenia tego postępowania niemożliwe jest procedowania w niniejszej sprawie. Wobec zażalenia skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zaistniały w sprawie podstawy do zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z 14 czerwca 2021 r. stwierdził nieważność wskazanej na wstępie decyzji Starosty z 17 września 2020 r. zmieniającej decyzję Starosty z 19 marca 2019 r. i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny obejmujący m.in. zmianę kubatury, powierzchni całkowitej oraz powierzchni użytkowej wszystkich budynków w związku z zaprojektowaniem dodatkowej kondygnacji podziemnej (garażowej). Decyzja Wojewody jest obecnie procedowana w trybie odwoławczym w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego. Postępowanie odwoławcze nie zostało jeszcze zakończone. Natomiast postanowienie z 14 czerwca 2021 r. Wojewody wstrzymujące wykonanie ww. decyzji Starosty z 17 września 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 27 września 2021 r. uchylił i umorzył prowadzone postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania ww. decyzji Starosty. Z powodu powyższych dwóch dokumentów Wojewody (decyzji i postanowienia), procedowanych w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego w trybie nadzwyczajnym i odwoławczym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie budowy przedmiotowych ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Tymczasem zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika aby organ I instancji w ogóle wszczął postępowanie dotyczące realizowanej budowy ww. budynków. Skoro zatem organ nie wszczął i jednocześnie nie prowadził postępowania, nie mógł go również zawiesić. Dodano, że w związku z uchyleniem ww. postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty z 17.09.2020 r. i umorzeniem postępowania w tym przedmiocie, w/wym. decyzja Starosty pozostaje w obrocie prawnym z uwagi na niezakończone jeszcze przez GUNB postępowanie odwoławcze. Niezależnie jednak od powyższego organ odwoławczy wskazał, że w wyniku ustaleń dokonanych podczas kontroli organ I instancji winien bądź przesłać pismo pokontrolne, albo jeżeli stwierdzi nieprawidłowości uzasadniające wdrożenie odpowiedniej procedury w oparciu o ustawę Prawo budowlane, wszcząć postępowanie w zakresie wynikającym z dokonanych ustaleń. We wniesionej skardze skarżąca Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: I. Naruszenie przepisów (postępowania), które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak umorzenia postępowania lub odmowy wstrzymania robót, pomimo upływu 2 miesięcy od zawiadomienie skarżącego o kontroli oraz ponad 2 miesięcy od dokonania przez PINB wpisu w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót budowlanych; art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak umorzenia postępowania lub odmowy wstrzymania robót budowlanych, ze względu na okoliczność, że aktualnie obowiązuje zgodne z realizowaną budową pozwolenie na budowę, zatem brak jest podstaw i potrzeby jakichkolwiek działań naprawczo-legalizacyjnych; 3) art. 61 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że PINB nie wszczął w ogóle postępowania, pomimo, że zawiadomił skarżącego o podejmowanych działaniach i przeprowadził kontrolę, co potwierdza formalne wszczęcie postępowania; art. 105 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak umorzenia postępowania, pomimo braku podstaw do jego prowadzenia i nakładania na skarżącą obowiązków naprawczo-legalizacyjnych; art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, poprzez brak rozpoznania zażalenia skarżącej w całości i brak umorzenia postępowania pomimo braku podstaw do jego prowadzenia. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ odwoławczy całkowicie pominął okoliczność, że PINB zawiadomił skarżącą o kontroli oraz przeprowadził kontrolę, na skutek, której następnie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Jednocześnie organ nie badał z urzędu konieczności weryfikacji zasadności prowadzenia postępowania, w tym czy nie powinno ono być umorzone lub wydana decyzja o odmowie wstrzymania robót budowlanych objętych udzielonym zezwoleniem. Organ I instancji dokonał wpisu w dzienniku budowy nakazując wstrzymanie prowadzenia robót, a mógł to uczynić jedynie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Według tego przepisu PINB ma 2 miesiące na wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednocześnie postanowienie (wola) PINB obowiązuje maksymalnie przez 2 miesiące. PINB dokonał wpisu w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót budowlanych co powinno zostać potraktowane jako postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Od wpisu upłynęły już 2 miesiące. W ocenie skarżącej wszczęcie postepowania stanowiło zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli. Po upływie dwóch miesięcy od wpisu w dzienniku budowy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (brak możliwości wstrzymania robót i nakazania podjęcia określonych działań), zatem powinno zostać umorzone. Skarżąca wniosła o merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej, do czego zobowiązany był organ. Orzeczenie powinno potwierdzać, że PINB wszczął postępowanie, które następnie niezasadnie zawiesił oraz umarzać postępowania administracyjne w całości, względnie nakazać organowi I instancji wydanie decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Organ odwoławczy z urzędu w każdej sprawie powinien badać podstawy do prowadzenia postępowania i podejmować określone działania, a w przypadku ich braku umarzać postępowanie lub rozstrzygać co do istoty sprawy. Organ odwoławczy takich działań nie podjął, co stanowi o wadliwości skarżonego postepowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie zawiera ono wad, powodujących konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, skarga strony nie jest zasadna. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia, co do ustalenia legalności robót budowlanych wykonywanych przy budowie ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z kanalizacją deszczową z 50-cioma zbiornikami na wody opadowe na działkach nr [..]-[..] w R. Rozważania Sądu ograniczają się zatem tylko do problematyki dotyczącej wydania zaskarżonego postanowienia, a więc prawidłowości zastosowania przez oba organy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Tym samym wszelkie zarzuty odnoszące się do przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 50, art. 51 oraz przepisów art. 61 i 105 Kpa nie zostaną poddane ocenie zasadności, bowiem w istocie nie są one objęte granicami kontrolowanej sprawy, gdyż nie miały w niej zastosowania. Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania, które wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić przyjdzie, że wskazany przepis zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organ zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328). Mając na uwadze powyższe rozważania dostrzec trzeba, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie budowy ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z kanalizacją deszczową z 50-cioma zbiornikami na wody opadowe na działkach nr [..]-[..] w R., realizowanych na podstawie wyszczególnionych w sentencji postanowienia decyzji Starosty do czasu rozpatrzenia sprawy i uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i wydania decyzji uznając, że rozpoznanie sprawy wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego związanego z wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 17 września 2020 r., w oparciu o którą realizowane są roboty budowlane. Organ odwoławczy dostrzegł, że zawieszone zostało postepowanie, którego PINB nie wszczął. Dokonał jedynie kontroli terenu budowy w dniu 15 lipca 2021 r. i po raz drugi 9 sierpnia 2021 r. na podstawie przepisu art. 81 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi o tym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. I takie czynności kontrolne podjął PINB. Wyniki tego typu kontroli mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o ustawę Prawo budowlane. Jednak w kontrolowanej sprawie PINB nie dokonał czynności wszczęcia postępowania, a mimo to wydał postanowienie o jego zawieszeniu. W świetle okoliczności faktycznych sprawy, zdaniem Sądu, nie można zaakceptować postępowania organu I instancji i zawieszenia postępowania które nie zostało wszczęte i dlatego przyjąć należy, że prawidłowo zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie budowy obiektów budowlanych. Prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy, że samo dokonanie przez organ nadzoru budowlanego kontroli wykonywania robót budowlanych nie stanowi o wszczęciu i prowadzeniu jakiegokolwiek postępowania. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a w sprawie w której podjął takie rozstrzygnięcie nie zostało wszczęte postępowania i się ono nie toczy, to wówczas organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na takie postanowienie winien je uchylić, na zasadzie art. 144 w związku z art. 138 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że brak wszczęcia postępowania uniemożliwia jego zawieszenie. Tylko w ramach skutecznie wszczętego postępowania nadzorczego istnieje możliwość jego zawieszenia. W tej materii odnotować też można, że przesłanka zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zaistnieje wówczas, gdy w toku skutecznie wszczętego postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych, w odniesieniu do bezspornie istniejącej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ujawnią się okoliczności związane z koniecznością jej weryfikacji. Wtedy bowiem rozstrzygana będzie kwestia, czy ostateczna decyzja pozostanie w obiegu prawnym, czy też zostanie z niego wyeliminowana. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. można zawiesić postępowanie dotyczące weryfikacji poprawności realizowanej budowy do czasu zakończenia postępowania, w którym oceniana jest prawidłowość ostatecznej już decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z tego też względu zaskarżone rozstrzygnięcie, uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania, Sąd uznał za prawidłowe. Zauważyć też należy, że na zasadzie art. 144 K.p.a., do postępowania zażaleniowego przepisy art. 138 K.p.a. winny być stosowane odpowiednio, a nie wprost. Oznacza to, że do rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu odwoławczym w postaci postanowienia mogą być one stosowane z pewnymi zmianami. W przypadku, gdy organ pierwszej instancji zawiesi postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdzenie, że nie zaistniała określona w nim przesłanka zawieszenia, uprawnia organ odwoławczy jedynie do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie narusza zatem przepisów prawa. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.