II SA/Gd 698/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz NSA Anna Orłowska /spr./ Protokolant - Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody z dnia 18 lutego 2002 roku Nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia 22 stycznia 2002 roku Nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. 3 II SA/Gd 698/02 U z a s a d n i e n i e R. W., uznany decyzją Starosty z dnia 7 maja 2001 r. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych wystąpił w dniu 28 grudnia 2001 r. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego powołując się na złożone do organu dokumenty. Decyzją z dnia 22 stycznia 2002 r. Starosta odmówił przyznania stronie zasiłku przedemerytalnego podając, że w dniu złożenia wniosku R. W. legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku o długości 30 lat 1 miesiąc i 21 dni (łącznie z okresem pobierania zasiłku dla bezrobotnych), lecz nie udokumentował przepracowania co najmniej 15 lat w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze zgodnie z wymogami art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (obowiązującym w dniu złożenia wniosku i do dnia 31.12.2001 r. - Dz. U. Nr 6 poz. 56 z 2001 r. z późn. zm.), tj. - prawomocnym orzeczeniem Sądu albo odpowiednią dokumentacją. W odwołaniu R.W. napisał, że organ I instancji poprzestał na uznaniu stronie 10 lat 1 miesiąca i 11 dni pracy w warunkach szczególnych, podczas gdy odwołujący się przedłożył również świadectwo pracy z Zakładów Mechanicznych we W., zgodnie z którymi w okresie od 9.12.1986 r. do 28.03.1993 r. skarżący zatrudniony był w tym Zakładzie na stanowisku hartownika. Przy uwzględnieniu przepisów Zarządzenia Nr 3 Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 30 marca 1985 r. w sprawie stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w zakładach pracy resortu hutnictwa i resortu maszynowego (Dz. Urz. MH i PM Nr 1-3 poz. 1 z dnia 29.06.1985 r.) odwołujący się, jego zdaniem, spełnia wymogi uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wniesiono o ponowne rozpatrzenie wniosku z uwzględnieniem wyżej wskazanych przepisów obowiązujących w resorcie hutnictwa i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciw-działaniu bezrobociu powoływaną przez Powiatowy Urząd Pracy. Zaskarżoną decyzję z dnia 18 lutego 2002 r. Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA w związku z art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z akt wynika, iż R.W. został zarejestrowany jako bezrobotny w dniu 7 maja 2001 r. i uzyskał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 maja 2001 r. W dniu 28 grudnia 2001 r. odwołujący się wystąpił o przyznanie zasiłku przedemerytalnego z uwzględnieniem wykonywania pracy w warunkach szczególnych w czasie od 9 grudnia 1986 r. do 28 marca 1993 r. w Zakładach Mechanicznych we W.. Okres i charakter pracy odwołujący się dokumentował świadectwem pracy zawierającym adnotację, że R.W. był zatrudniony na stanowisku hartownika. Z przedłożonego przez odwołującego się świadectwa pracy wynika, że w okresie od 9.12.1986 r. do 28.03.1993 r. R.W. zajmował w w/w zakładzie stanowiska hartownika i operatora linii bez wskazania w jakich okresach pracował na danym stanowisku. Odwołujący się nie przedłożył świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Ponieważ zgodnie z art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j. t. Dz. U. Nr 6 z 2000 r. poz. 56 ze zm.) zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeśli posiada okres do zasiłku wynoszący dla mężczyzny 30 lat w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach, a zgodnie z obowiązującym w czasie orzekania art. 37j ust. 10 cyt. ustawy, okresy wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (...), są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach lub na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu, organ uznał, że R.W. udokumentował staż pracy o długości 30 lat 1 miesiąc i 21 dni lecz nie udokumentował, iż przez co najmniej 15 lat pracował w szczególnych warunkach. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Skarżący przyznał, że nie legitymuje się świadectwem wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w czasie od 9.12.1986 r. do 28.03.1993 r. ponieważ Zakłady Mechaniczne we W. takiego świadectwa skarżącemu nie wydały. O uzyskanie takiego dokumentu skarżący wystąpił do Sądu Pracy we W.. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem Sąd nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w skardze o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, gdyż takie kompetencje mają jedynie organy do spraw zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Skarga została uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany jako podstawa rozstrzygnięcia art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j. t. Dz. U. Nr 6 z 2001 r. poz. 56 ze zm.) stanowi, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organy ustaliły, że R.W. w chwili złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego udokumentował okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 30 lat 1 miesiąc i 21 dni (wraz z okresem pobierania zasiłku dla bezrobotnych) i 10 lat 1 miesiąc i 11 dni zatrudnienia w szczególnych warunkach. Wobec wymogu 15-letniego okresu pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze R.W. nie spełnił wymogów ustawy. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywał przepis art. 37j ust. 1a cyt. ustawy stanowiący, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa powyżej, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8 poz.43 z późn. zm.), okresami pracy uzasadniającymi prawo do świadczeń na zasadach określonych w rozporządzeniu są okresy, w których praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. W myśl § 2 ust. 2 tego rozporządzenia okresy pracy, o których mowa w ust. 1, stwierdza zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy. Odmawiając skarżącemu przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego organ odwoławczy uznał, że nie udokumentował on wskazanymi wyżej dowodami wykonywania prac w szczególnych warunkach, o jakich mowa w art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy przez wymagany okres. Zagadnienie dotyczące sposobu dokumentowania okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wywołało rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 11 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 614/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyraził pogląd, że dopuszczalne jest stosowanie wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., przez wydające decyzje w sprawie przyznania zasiłków przedemerytalnych organy, w przypadku gdy w wyniku likwidacji zakładu pracy niemożliwe stało się uzyskanie świadectwa, o którym mowa w § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. W ocenie Sądu ograniczenia dowodowe mogłyby prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dla uzasadnienia tego poglądu podniesiono następujące argumenty: W sytuacji, gdy zakład pracy został zlikwidowany, strona nie ma już możliwości uzyskania "prawomocnego orzeczenia sądu", o którym mowa w art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Postępowanie w sprawie z powództwa o ustalenie może bowiem być prowadzone jedynie w przypadku istnienia strony mającej przeciwny interes wobec strony występującej z takim powództwem. Nie może być tą stroną działający w zakresie swoich kompetencji organ wydający decyzję w sprawie. Powództwo takie byłoby możliwe tylko w warunkach istnienia zakładu (który odmawiałby wydania świadectwa o określonej treści). Zasiłek przedemerytalny wprowadzony został do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dniem l stycznia 1997 r. Strona wnioskująca o ten zasiłek będąc niegdyś zatrudniona w nieistniejącym obecnie zakładzie pracy nie mogła wiedzieć, że dla uzyskania w przyszłości zasiłku będzie się od niej wymagać szczególnych dokumentów. Analogiczne poglądy dotyczące stosowania wszystkich środków dowodowych dla udokumentowania zatrudnienia w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze wyrażono w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 637/02. Przeciwne stanowiska wyrażone zostały w wyrokach NSA z dnia 31 lipca 2002 r. sygn. akt SA/Rz 612/02 oraz 28 marca 2002 r. sygn. akt SA/Bk 1724/01 wskazując, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 12 września 2001 r. - tj. do czasu nowelizacji ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - w ramach postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek zainteresowanej osoby, możliwe było wykazywanie, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze. Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa, przede wszystkim ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie wyłączał w takiej sytuacji stosowania art. 75 k.p.a. Sytuacja uległa zmianie z chwilą dodania do tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przepisu art. 37j ust. la. Z treści tego przepisu wynika, że udowodnienie okresów wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze może następować wyłącznie w sposób określony w tym przepisie. Brak możliwości przedłożenia odpowiedniego zaświadczenia zakładu pracy może być zastąpiony dowodami w postępowaniu przed sądem powszechnym, który w swoim orzeczeniu uprawniony jest do określenia odpowiednich okresów zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w całości pogląd prawny wyrażony w przytoczonych wyżej wyrokach w sprawach II SA/Gd 614/02 oraz II SA 637/02, że dopuszczalne jest stosowanie wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. przez organy właściwe w sprawach przyznawania zasiłków przedemerytalnych w przypadku, gdy w wyniku likwidacji zakładu pracy nie jest możliwe uzyskanie świadectwa, o którym mowa w § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Ponadto, wskazać należy, że uchybienie swym obowiązkom przez zakład pracy nie powinno uniemożliwiać realizacji uprawnień przysługujących byłemu pracownikowi. Ograniczenia dowodowe (w przypadku wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze) do takiej sytuacji właśnie prowadzą. Ograniczenia takie spowodowałyby, że pracownicy, których zakład pracy uległ likwidacji i którzy (na skutek niedopełnienia obowiązku wystawienia odpowiedniego świadectwa przez ten zakład, dokumentującego pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze) nie mogliby dostarczyć wymaganego świadectwa wykonywania pracy w w/w warunkach i nie uzyskaliby wynikającego z ustawy świadczenia w sytuacji gdy inni pracownicy zatrudnieni na takim samym stanowisku w tym samym charakterze i okresie (dysponujący świadectwem spełniającym wymogi z cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r.) zasiłek przedemerytalny uzyskaliby. Ten stan rzeczy naruszałby wynikającą z art. 32 ust. l Konstytucji RP zasadę równości. Sprawa o przyznanie zasiłku przedemerytalnego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. l k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Obowiązuje zatem zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca przy załatwieniu sprawy uwzględnianie słusznego interesu obywateli. Zasady tej nie można tracić z pola widzenia przy interpretacji przepisu art. 37j ust. la ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepisy art. 7 oraz art. 75 k.p.a. wymagają, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego organy administracji powinny przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia, czy skarżący wykonywał prace w szczególnych warunkach, przy zastosowaniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., również z wykorzystaniem dowodu w postaci świadectwa pracy z Zakładów Mechanicznych we W., zgodnie z którym skarżący od 9.12.1986 r. do 28.03.1993 r. był zatrudniony na stanowisku hartownika i operatora linii. Ważną kwestią w sprawie jest również to, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154 poz. 1793) skreślony został art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy, osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04). Końcowo zauważyć należy, że nie może dojść do takiej sytuacji, w której wobec błędów organów administracji i zamknięcia drogi w postępowaniu cywilnym skarżący zostałby pozbawiony możliwości dochodzenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonych decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zauważa, że gdyby w związku ze zmianą przepisów albo stanu faktycznego strona wystąpiła np. o zmianę decyzji i przyznanie zasiłku, istnienie ostatecznej decyzji mogłoby stać na przeszkodzie realizacji wniosku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § l pkt l lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.