II SA/Gd 698/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A w R. na decyzję Wojewody z dnia 16 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia 16 września 2016 r. nr. [..] uchylił decyzję Starosty z dnia 6 maja 2016 r., nr [..] ([..]) o pozwoleniu na budowę budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce geodezyjnej nr [..] w miejscowości G. oraz budowę zjazdu publicznego z ulicy K. na działkach geodezyjnych nr [..] i [..] w miejscowości G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 stycznia 2016 r. do Starosty wpłynął wniosek A. o pozwolenie na budowę budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przez którą rozumie się: układ komunikacji wewnętrznej, kojec na opakowania zwrotne, lampy, przebudowę infrastruktury teletechnicznej oraz budowę zjazdu publicznego z ul. K. na działkach nr [..]-[..] w miejscowości G. Do wniosku dołączono m.in. 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie Inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym samym dniu, B. wniosła o uznanie jej za stronę toczących się postępowań administracyjnych dotyczących zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiadujących z działką oznaczoną nr [..] w miejscowości G., będącej własnością B., w szczególności na działce oznaczonej nr [..]. Po usunięciu przez Inwestora wskazanych przez Starostę braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę oraz nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym organ I instancji pismem z dnia 21 kwietnia 2016r., nr [..] zawiadomił strony, na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm) – dalej jako "K.p.a.", o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonej dokumentacji. Następnie Starosta decyzją z dnia 6 maja 2016 r., nr [..] ([..]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce geodezyjnej nr [..] w miejscowości G. oraz budowę zjazdu publicznego z ulicy K. na działkach geodezyjnych nr [..] i [..] w miejscowości G. W dniu 23 maja 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia, w zakresie określenia w jakim dokładnym terminie może nastąpić wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w sytuacji nieuwzględnienia wniosku, o potraktowanie pisma jako odwołania i przekazanie Wojewodzie. Starosta w piśmie z dnia 1 czerwca 2016r. wyjaśnił kiedy można rozpocząć budowę oraz spytał się, czy skarżący podtrzymują żądanie, aby złożone pismo potraktować jako odwołanie. W odpowiedzi B. potwierdziła wolę odwołania się od ww. decyzji oraz ponownie wniosła o uzupełnienie decyzji. Wojewoda rozpoznając odwołanie stwierdził, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji przewidują dostępność komunikacyjną z istniejących publicznych dróg gminnych oraz dopuszczają lokalizację wyłącznie jednego zjazdu dla działki budowlanej poza obrębem włączenia drogi gminnej do drogi krajowej nr [..] tj. w odległości minimum 30 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Inwestor do projektu budowlanego dołączył zgodę Wójta Gminy na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej (działka nr [..]) poprzez działkę nr [..] na działkę nr [..] w miejscowości G., zgodnie z załączoną mapą. Jednocześnie Wójt wyraził zgodę na dysponowanie przez Inwestora gruntem na cele budowlane tylko odnośnie działki nr [..] obręb G., gm. G. (brak zgody odnośnie działki nr [..] - zgodnie z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również własność gminy G.). W ocenie Wojewody ta kwestia winna być wyjaśniona w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że dołączony do pisma Wójta rysunek faktycznie różni się od projektu zagospodarowania działki dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę. Należy jednak pamiętać, że Wójt Gminy nie zatwierdza projektu zagospodarowania działki nr [..], tylko wydaje zgodę na lokalizację zjazdu usytuowanego na działkach nr [..] i [..], a lokalizacja zjazdu oraz jego wymiary i odległość od drogi krajowej pozostają bez zmian. Z tego względu Wojewoda stwierdził, że Inwestor posiada niezbędną zgodę Wójta Gminy na lokalizację zjazdu. Organ odwoławczy wskazał następnie, że teren, na którym Inwestor zaplanował zlokalizowanie przedmiotowego obiektu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, leży na obszarze układu urbanistycznego wsi wpisanego do rejestru zabytków pod nr [..] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 stycznia 1991r. W związku z powyższym przed podjęciem jakichkolwiek prac na tym terenie należy uzyskać pozwolenie Powiatowego Konserwatora Zabytków (porozumienie z dnia 25 marca 2011 r. pomiędzy Wojewodą a Powiatem w sprawie prowadzenia spraw z zakresu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). Inwestor dołączył do projektu budowlanego: decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 lutego 2016 r. pozwalającą na prowadzenie badań archeologicznych przy robotach budowlanych ziemnych związanych z budową planowanej inwestycji na działkach nr [..], [..]; pozytywną opinię Konserwatora Zabytków Powiatu z dnia 17 lutego 2016 r. nr [..] wraz z uwagami; decyzję Konserwatora Zabytków Powiatu z dnia 8 kwietnia 2016r., nr [..] pozwalającą na budowę pawilonu handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [.] przy ul. G. w miejscowości G. w zakresie realizacji prac ziemnych, prac budowlanych związanych ze wznoszeniem budynku oraz przygotowania powierzchni utwardzonych wokół budynku - parkingów i dróg wewnętrznych - warunki szczegółowe określa dokumentacja: projekt budowlany. W pozwoleniu konserwatorskim określono, że "opieczętowana ze stanowiska konserwatorskiego dokumentacja projektowa jest integralną częścią decyzji". Do dokumentacji projektowej dołączono tylko jedną stronę (str. 202) opieczętowanego przez Konserwatora projektu z elewacjami podpisanymi jako północno-wschodnia oraz południowo-zachodnia, stanowiącymi krótsze szczytowe elewacje budynku. W przedłożonym projekcie budowlanym krótsze elewacje są również opisane jako północno-wschodnia i południowo-zachodnia, natomiast z projektu zagospodarowania działki wynika, że w istocie jest to elewacja południowo-wschodnia i północno-zachodnia. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy należy sprawdzić, czy projekt zagospodarowania terenu przedłożony do zatwierdzenia jest zgodny z projektem zagospodarowania terenu uzgodnionym przez Konserwatora Zabytków. Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z pozwoleniem konserwatorskim okładziną ceramiczną miała być wykończona elewacja północno-wschodnia budynku a nie południowo-wschodnia. Ponieważ do rejestru zabytków został wpisany układ urbanistyczny to położenie obiektu, układ dróg i parkingów, określony sposób wykończenia określonych elewacji może mieć w tym przypadku znaczenie. Wojewoda podniósł również, że opis dotyczący pokrycia dachowego jest niespójny; na stronie 54 projektu budowlanego wskazano blachę trapezową, a na stronie 56 blachodachówkę. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Inwestor musi zatem wprowadzić jednoznaczne i spójne określenia w całym projekcie, dotyczy to części opisowej oraz rysunkowej. Organ odwoławczy zauważył też, że mapa na której wykonano projekt zagospodarowania terenu jest nieaktualna z uwagi na "nieistniejące drzewo w projekcie zagospodarowania w zjeździe". Co prawda Starosta wzywał postanowieniem Inwestora do wyjaśnienia tej kwestii oraz nawiązania w tym zakresie do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jednak udzielona odpowiedź nic nie wyjaśnia, przytoczono jedynie przepis prawa dotyczący wycinki drzew. Nie wiadomo, które drzewa mają zostać usunięte oraz w jaki sposób, zgodnie z obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zostanie zapewniona rekompensata drzewostanu. Odnosząc się natomiast do wniosku B. o uzupełnienie decyzji organu I instancji Wojewoda stwierdził, że posiada ona uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 1-3 K.p.a., w którym Starosta przedstawia stan faktyczny i prawny, przebieg wydarzeń oraz stwierdza, że wniosek wraz załącznikami spełnia wymagania niezbędne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w odpowiedzi na zarzuty B. dotyczące zastosowanych wentylatorów i klimatyzatorów organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego powinien dołączyć oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (str. 2 projektu budowlanego). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zaistniałej sprawie organ powinien uchylić zaskarżona decyzję i odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Poczynione powyżej uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie, że w tej sprawie zasadne było wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zastosowanie tego trybu uzasadniał brakami dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie wyrażenia zgody przez Wójta Gminy na dysponowanie przez Inwestora gruntem na cele budowlane, to jest działki nr [..] oraz ustaleń czy projekt zagospodarowania terenu przedłożony do zatwierdzenia jest zgodny z projektem zagospodarowania terenu uzgodnionym przez Konserwatora Zabytków. Nadto organ odwoławczy wskazał na niespójność projektu budowlanego w zakresie opisu pokrycia dachowego budynku oraz nieścisłości dotyczące planowanej wycinki drzew wynikającej z projektu zagospodarowania działki. W zaskarżonej decyzji wskazano także na wadliwość projektu budowlanego pod względem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Wskazane wyżej uchybienia mają w ocenie Sądu istotne znaczenie na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewoda w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zalecił organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnienie powyższych kwestii i podjęcie działań mających na celu doprowadzenie projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z powyższych względów w ocenie Sądu zasadne i prawidłowe było w przedmiotowej sprawie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718) oddalił skargę, jako niezasadną.