II SA/Gd 699/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. w K. na czynność Starosty w przedmiocie dopuszczenia do udziału w negocjacjach przeprowadzonych na podstawie publicznego zaproszenia w sprawie umowy przedwstępnej nabycia udziałów postanawia odrzucić skargę. "A" S.A. z siedzibą w K. wniosła skargę na czynność Starosty w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącej do udziału w negocjacjach przeprowadzonych na postawie publicznego zaproszenia do negocjacji, ogłoszonego przez starostę 18 marca 2013 r. W treści tej skargi sformułowano wniosek o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Skarżąca napisała, że w oparciu o publiczne ogłoszenie starosty, stanowiące zaproszenie do zawarcia umowy przedwstępnej nabycia udziałów "B" Spółki z o.o. z siedzibą w K. oraz ich użytkowania przez okres 5 lat, złożyła odpowiedź na zaproszenie. Stosownie do pisma starosty z 11 kwietnia 2013 r. skarżąca została dopuszczona do dalszego udziału w postępowania, tj. możliwości badania dokumentów spółki oraz złożenia wiążących ofert. W wyznaczonym terminie skarżąca złożyła komplet obligatoryjnych dokumentów stanowiących wiążącą ofertę wraz z załącznikami. Dodatkowo do oferty skarżąca załączyła załączniki, które nie były wymagane i nie stanowiły elementu wiążącego i decydującego o dopuszczeniu podmiotu do dalszego etapu udziału w negocjacjach. Zgodnie z § 18 ust. 2 lit. c) publicznego zaproszenia do negocjacji zbywca dopuszcza do negocjacji podmiot, który przedstawił wiążącą ofertę oraz uiścił wadium we wskazanym ternie. Spełnienie tych warunków zostało potwierdzone przez starostę w piśmie z 27 maja 2013 r. Jednakże, w piśmie z 27 maja 2013 r. starosta poinformował skarżącą, że jej oferta nie zostaje dopuszczona do negocjacji, o których mowa w § 11 pkt 1 lit. c) publicznego zaproszenia do negocjacji. Zdaniem skarżącej czynność ta jest wadliwa nie tylko pod względem formalnym, ale i merytorycznym, co zostało szczegółowo uzasadnione w treści skargi. W odpowiedzi na skargę Powiat [...] i wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że czynność wyboru oferty w postępowaniu negocjacyjnym nie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a więc nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Alternatywnie, w razie zakwestionowania przez sąd powyższego stanowiska, Powiat wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. niektóre postanowienia (wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające co do istoty, ponadto wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), 3. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 P.p.s.a.). Pozytywne wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem a contrario skarga na inne formy działania administracji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 P.p.s.a., oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest stanowisko Powiatu [...], wyrażone w piśmie z 27 maja 2013 r., zawierające informację skierowaną do skarżącej, że jej oferta nie zostaje dopuszczona do negocjacji, o których mowa w § 11 pkt 1 lit. c) publicznego zaproszenia do negocjacji. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. 2011 Nr 45, poz. 236) do zbycia akcji i udziałów w spółkach, o których mowa w art. 9 (spółki z o.o. lub akcyjne jednostek samorządu terytorialnego), stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, przepisy działu IV ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 216 – tekst jednolity). Przewidziane w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji kompetencje ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wykonuje wobec spółki przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Art. 33 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji wskazuje na tryby zbycia akcji należących do Skarbu Państwa – odpłatnego i nieodpłatnego. Wspólną cechę wszystkich trzech sposobów odpłatnego zbycia akcji spółki stanowi publiczny i jawny charakter tego zbycia. Negocjacje podjęte na podstawie publicznego zaproszenia, jak sama nazwa wskazuje, polegają na rokowaniach co do warunków odpłatnego nabycia akcji spółki. Rokowania te odbywają się w trybie określonym art. 72 k.c. Gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich istotnych warunków zbycia akcji spółki, następuje zawarcie umowy. Wymóg "publiczności" dotyczy tylko faktu publicznego zaproszenia do rokowań. Sam proces rokowań nie ma charakteru jawnego (por. A. Chróścicki, Komentarz do art. 33 w/w ustawy, ABC 2001, Lex/el). Tryb zbywania akcji spółki powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego oraz warunki, jakie powinny spełniać: oferta zbycia akcji, zaproszenie do składania ofert nabycia akcji oraz zaproszenie do rokowań, a także zobowiązania inwestycyjne, zobowiązania związane z ochroną środowiska i ochroną interesów pracowników określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 114, poz. 664). Rozporządzenie to porządkuje sprawy związane z trybem zbywania akcji spółki, określa zakres niezbędnych informacji, jakie powinny znaleźć się w zaproszeniu do składania ofert, a także ustala, że o przyjęciu lub odrzuceniu oferty decyduje właściwy organ. Naruszenie warunków któregokolwiek z trzech wymienionych trybów zbywania odpłatnego akcji jednoosobowej spółki powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego powoduje nieważność czynności prawnych związanych z trybem zbycia akcji (udziałów). Zgodnie z § 21 ust. 6, 8-10 cytowanego rozporządzenia po dokonaniu badania spółki podmioty dopuszczone do negocjacji, w terminie wyznaczonym przez zbywcę, przedstawiają wiążące ich propozycje warunków umowy. Przedstawione propozycje warunków umowy zbycia akcji stanowią podstawę podjęcia przez zbywcę decyzji dotyczącej prowadzenia negocjacji. W przypadku gdy negocjacje są prowadzone z więcej niż jednym podmiotem, wówczas zbywca, o ile nie odstąpi od negocjacji, może zawrzeć umowę tylko z tym podmiotem, który zaoferuje najkorzystniejsze dla zbywcy warunki umowy zbycia akcji, odnoszące się w szczególności do ceny za akcje oraz wiarygodności i możliwości finansowych podmiotów, z którymi są prowadzone negocjacje. Po zakończeniu negocjacji podmiot uczestniczący w negocjacjach przedstawia na piśmie proponowane przez siebie wiążące warunki zawarcia umowy zbycia akcji oraz parafowany projekt umowy zbycia akcji. Przy podejmowaniu decyzji dotyczących negocjacji zbywca zapoznaje się z pisemnymi rekomendacjami zespołu. Użycie w treści cytowanego rozporządzenia terminu "decyzja" w odniesieniu do podejmowanych przez zbywcę czynności w zakresie wyboru ostatecznego oferenta nie prowadzi do wniosku, że "decyzje" te podejmowane są w trybie uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie zmienia to charakteru tych czynności, które są elementem procedury podlegającej rygorom prawa cywilnego związanym z prowadzeniem rokowań. Powyższe oznacza, że czynności podejmowane w ramach negocjacji w toku postępowania będącego następstwem publicznego do nich zaproszenia w sprawie nabycia udziałów spółki mają charakter czynności cywilnoprawnych. Taki charakter ma również odmowa dopuszczenia oferenta do negocjacji, co oznacza w konsekwencji, że czynność ta pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Ewentualne uwzględnienie wniosku skarżącej polegałoby bowiem na dalszym uczestnictwie skarżącej w negocjacjach. Natomiast w sytuacji, gdy adresat oferty (Powiat [...]) nie dostrzegł możliwości dalszego uczestnictwa skarżącej w postępowaniu i poinformował o tym oferenta (skarżącą) w formie pisma, to takie stanowisko nie stanowi władczego (administracyjnego – w formie decyzji administracyjnej), ani też jednostronnego i konstytutywnego rozstrzygnięcia, a może być uznane jedynie za cywilnoprawne oświadczenie podmiotu, stanowiące o odmowie uwzględnienia oferty skarżącej o zawarcie z nią umowy zbycia udziałów. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca ma możliwość kwestionowania prawidłowości kroków podjętych przez zbywcę na drodze cywilnoprawnej, co w razie wykazania naruszenia warunków odpłatnego zbycia udziałów skutkować będzie nieważnością czynności prawnych związanych z ich zbyciem. W konsekwencji, ocena oświadczenia o odmowie dopuszczenia do negocjacji nie należy do kompetencji sądów administracyjnych. Sądy te bowiem, stosownie do art. 3 P.p.s.a., sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu jednak odmowa dopuszczenia do negocjacji nie następuje w postępowaniu administracyjnym, nie mieści się ona także w kategorii decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowi bowiem rozstrzygniecie, które nie dotyczy uprawnień lub obowiązków strony wynikających z przepisu prawa administracyjnego. Wobec tego Sąd uznał, że zakwestionowane przez skarżącą stanowisko Powiatu [...] nie daje podstaw do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, co obliguje Sąd do jej odrzucenia, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a