II SA/Gd 699/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. H. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2025 r., nr WOP.7722.340.2024.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Pan T. H. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) z 26 czerwca 2025 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB) postanowieniem z 31 października 2024 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie wiaty zadaszonej dachem jednospadowym obłożonym blachą, o wymiarach 2,00 m x 4,50 m, o konstrukcji drewnianej i słupach drewnianych zakotwiczonych za pomocą śrub w kostce betonowej posadowionej na gruncie, usytuowanej na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina K. (oznaczonej literą "f" na mapie będącej załącznikiem do tego postanowienia) oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację wiaty w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zwanej dalej "decyzją o legalizacji" zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. PINB w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że właścicielką działki jest pani P. H., jednak to Skarżący był inwestorem wiaty i wybudował ją bez wymaganego zgłoszenia w 2013 r., dlatego na niego nałożono obowiązek wstrzymania robót budowlanych. Inwestor na działce o powierzchni 1524 m2 obok budynku mieszkalnego, na którego budowę dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę, posadowił w 2013 r. dwie wiaty oznaczone w protokole oględzin i na mapie będącej załącznikiem do postanowienia literami "d" i "f" oraz w 2016 r. cztery wiaty oznaczone literami "h", "j", "I", "n". Następnie, również w 2016 r., wybudował budynek gospodarczy, a w 2022 r. wiatę na rowery. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego, wykonanie przedmiotowej wiaty wymagało dokonania zgłoszenia. Niedokonanie zgłoszenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. WINB rozpoznając zażalenie pani B. H. i pana T. H. postanowieniem z 26 czerwca 2025 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i wstrzymał roboty budowlane przy budowie zadaszonej dachem jednospadowym obłożonym blachą wiaty oznaczonej literą "f" na mapie będącej załącznikiem do postanowienia, o wymiarach 2,00 m x 4,50 m, o konstrukcji drewnianej i słupach drewnianych zakotwiczonych za pomocą śrub w kostce betonowej posadowionej na gruncie, usytuowanej na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina K. Organ poinformował także pana T. H. i panią P. H. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia, tj. od 26 czerwca 2025 r., oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. WINB w uzasadnieniu postanowienia wskazał m. in., że okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy, natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, na działce znajduje się m.in. siedem wiat i jeden budynek gospodarczy. Powierzchnia zabudowy obiektów budowlanych nie przekracza 35 m2. Należało zatem stwierdzić zdaniem organu, że budowa wszystkich tych obiektów budowlanych, w tym przedmiotowej wiaty, wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Brak takiego zgłoszenia oznacza wybudowanie obiektu w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, PINB zasadnie zatem wdrożył procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego i słusznie wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Konieczność wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego uzasadniono natomiast tym, że termin złożenia wniosku o legalizację do PINB wynosi 30 dni od dnia wydania przez organ odwoławczy ostatecznego postanowienia, tj. od 26 czerwca 2025 r. oraz koniecznością poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację zarówno inwestora, jak i właściciela działki. Odnosząc się do argumentów zażalenia WINB wyjaśnił, że odwołujący się pismem z dnia 2 grudnia 2024 r. wnieśli zażalenie na trzynaście postanowień wydanych przez PINB w sprawie zabudowy działki nr [...]. Część z tych postanowień dotyczy tzw. domków holenderskich. Zażalenie wniesione w przedmiotowej sprawie zawiera głównie argumenty dotyczące tych obiektów budowlanych oraz innych obiektów budowlanych znajdujących się na działce, które zostały wybudowane w 2016 r. Przedmiotowa wiata została natomiast wybudowana w roku 2013, organ nie może więc odnieść się do argumentów dotyczących zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji wydanego w sprawie przedmiotowej wiaty, ponieważ wniesione zażalenie takich argumentów nie zawiera. Skarżący w skardze na postanowienie WINB z 26 czerwca 2025 r. zarzucił naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku dokonania przez organ wszechstronnej oceny dowodów, pominięciu faktu, że wiata została posadowiona jako jedna z pierwszych; art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu, że budowa wiaty wymaga zgłoszenia, chociaż powierzchnia wiaty jest mniejsza, niż 50 m2 i wiata została posadowiona na gruncie jako jedna z pierwszych wiat i jako taka nie przekracza dozwolonej liczby wiat na każde 1000 m2 powierzchni działki określonej w art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego; naruszenie art. 48 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 i art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie tej wiaty oraz informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że w podobnej sprawie PINB decyzją z 31 października 2024 r., nr PINB.5140.87b.2024.TK, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy na przedmiotowej nieruchomości innej wiaty o wymiarach 1,80 m x 3,62 m. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, ponieważ w myśl art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są normy zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu. Wprowadzone nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3 Prawa budowlanego). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 ustawy. Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania była zadaszona dachem jednospadowym obłożonym blachą wiata o wymiarach 2 m x 4,5 m, o konstrukcji drewnianej i słupach drewnianych zakotwiczonych za pomocą śrub w kostce betonowej posadowionej na gruncie, usytuowana na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina K., której budowa - zdaniem organów, wymagała uprzedniego, skutecznego zgłoszenia organom architektoniczno-budowlanym. Skarżący nie kwestionował, że sporny obiekt budowlany jest wiatą wybudowaną w 2013 r. Również w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce budowa obiektu budowlanego stanowiącego wiatę. Pojęcie wiaty nie zostało co prawda zdefiniowane w przepisach prawa, niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Podkreśla się także, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (tak: m. in. NSA w wyroku z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18). Dokonując kwalifikacji robót budowlanych jako realizacji wiaty organy administracji oraz sądy administracyjne posługują się również słownikową definicją tego pojęcia. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1082/19). Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zdjęcia z oględzin, potwierdzają prawidłowość kwalifikacji spornej budowli jako wiaty. W 2013 r. budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, w sytuacji, gdy łączna liczba tych obiektów na działce nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki – wymagała zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w roku 2013). To właśnie normy prawne obowiązujące w dacie dokonania samowoli budowlanej determinują ocenę zasadności wydania zaskarżonego do Sądu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Jak wyżej wskazano, ocena tego czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną dokonywana jest na podstawie przepisów obowiązujących w czasie jej popełnienia. Późniejsze zmiany prawa, jeżeli ustawodawca nie postanowił inaczej, nie mają znaczenia dla oceny legalności posadowienia spornej budowli na określonym terenie. Normy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, określają jedynie reguły postępowania prowadzącego do legalizacji budowli albo nakazania jej rozbiórki, nie stanowią, jednakże podstaw weryfikacji legalności wybudowania istniejącego już obiektu. Jest bowiem niewątpliwe, w świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia" lub "wymaganego zgłoszenia", że to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 665/19). To oznacza, że nawet późniejsze ewentualne zwolnienie określonych obiektów budowlanych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie powoduje zasadności uznania, że w sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Inwestor nie korzysta w tej mierze z uprawnień (chyba, że co innego wynika wyraźnie z przepisów prawa), których nie było w systemie prawnym w czasie budowy spornego obiektu (por. wyrok NSA z 19 marca 2025 r., II OSK 1871/22). Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu oględzin nieruchomości, w roku 2013 na działce nr [...] posadowiono 2 wiaty o konstrukcji drewnianej, z czego jedna jest przedmiotem niniejszej sprawy. Niewątpliwie zatem posadowienie wiaty oznaczonej literą "f" na załączniku do zaskarżonego postanowienia, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ówcześnie obowiązującego, wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, którego Skarżący nie dokonał, co z kolei uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia. Bez znaczenia jest przy tym podnoszona w skardze okoliczność, że wiata ta powstała jako jedna z pierwszych i nie został przekroczony parametr dwóch wiat na każde 500 m2 działki. W obowiązującym w tamtym czasie stanie prawnym, przekroczenie tego parametru wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Nieistotny również pozostaje dla oceny kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, fakt wydania przez PINB załączonej do skargi decyzji z 31 października 2024 r., umarzającej postępowanie w przedmiocie samowolnie wybudowanej wiaty rowerowej na terenie działki nr [...], ponieważ decyzja ta nie dotyczy wiaty objętej zaskarżonym postanowieniem i jako wydana poza granicami niniejszej sprawy, nie podlega kontroli Sądu w tej sprawie. Na marginesie jedynie zauważyć trzeba, że w świetle poczynionych wyżej rozważań, fakt wybudowania w 2022 r. wiaty na rowery, nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności wiaty wybudowanej w roku 2013 i będącej przedmiotem zaskarżonego do Sądu postanowienia. Błędnie natomiast wskazano w zaskarżonym postanowieniu, początkowy dzień rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o legalizację. WINB wskazał bowiem, że termin ten należy liczyć od dnia wydania postanowienia, natomiast z art. 48a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wynika wprost, że termin ten liczyć należy od dnia doręczenia postanowienia. Wyrażenie, o którym mowa w art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, "stało się ostateczne" należy w istocie wiązać z dniem doręczenia inwestorowi postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy wydanego w efekcie rozpatrzenia jego zażalenia (R. Godlewski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Lex/el). Błąd ten jednak nie oddziałuje negatywnie na sytuację prawną Skarżącego, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma jedynie charakter informacyjny i w żaden sposób nie modyfikuje ustawowych uprawnień określonych w art. 48a Prawa budowlanego. To naruszenie nie mogło przesądzić o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jedynie naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - mogłyby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.