II SA/Gd 7/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2024 r., nr SKO Gd/1003/24 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. J. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z 26 stycznia 2024 r. Zarząd Powiatu Kartuskiego odmówił skarżącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie Ł., gmina Ż., sąsiadującej bezpośrednio z pasem drogowym drogi powiatowej nr [...]. W uzasadnieniu Zarząd wskazał, że włączenie ruchu drogowego z obszaru planowanej inwestycji znajduje się poza obszarem zabudowanym, na łuku drogi, gdzie przy dopuszczalnej prędkości do 90 km/h jest brak widoczności w obu kierunkach. Nadto na planowanej do wydzielenia działce występują duże różnice wysokościowe pomiędzy jezdnią a terenem przyległym. Mając na uwadze powyższe, w istniejącym układzie komunikacyjnym i warunkach technicznych niemożliwa jest budowa bezpośredniego zjazdu. Ponadto, organ ten wskazał na istniejące dwa inne zjazdy dla działki inwestycyjnej, z których można korzystać także w ramach planowanego zamierzenia. Zatem należało odmówić uzgodnienia projektu. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z 5 listopada 2024 r. utrzymało zaskarżone postanowienie, uznając je za prawidłowe. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji zbadał istnienie przesłanki z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w świetle zapewnienia komunikacji terenu planowanej inwestycji poprzez bezpośrednie włączenie do ruchu drogowego, tj. do drogi powiatowej nr [...], kierując się ukształtowaniem terenu i zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mającymi decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, mieszcząc się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z uzasadnienia postanowienia Zarządu wynika przy tym wprost, że zapewnienie komunikacji drogowej z terenu planowanej inwestycji do przyległej drogi powiatowej nie jest możliwe. Kolegium przywołało przy tym stanowisko orzecznictwa, z którego wynika, że niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 14 czerwca 2023r., sygn. II OSK 2092/20). W skardze na tak wydane postanowienie zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewykazanie ewentualnego negatywnego oddziaływanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, polegającego na braku możliwości bezpiecznego włączenia się do istniejącej drogi publicznej; 2. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie, podczas gdy konieczne było jego uchylenie i orzeczenie co do istoty; 3. przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 85 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący a nadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i nieodniesieniu się do części zgromadzonych dowodów, niepoczynieniu nowych ustaleń faktycznych, nieprzeprowadzeniu dowodu z oględzin, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nie ma możliwości realizacji obsługi komunikacyjnej przez projektowany zjazd ze względu na to, że istniejąca konstrukcja jezdni i parametry techniczne drogi są niewystarczające dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów generowanego przez planowane zagospodarowanie nieruchomości; 4. przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez uznanie nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym i rezygnację z wyważenia obu interesów; 5. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji; 6. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe uzasadnienie prawne i faktyczne, w szczególności w zakresie ustalenia przebiegu linii terenu zabudowanego z ograniczeniem 50 km/h, co winno mieć wpływ na możliwość uzgodnienia projektu. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem rozstrzygnięć organów były postanowienia odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki nr [...] w Ł., gmina Ż. w zakresie zgody na bezpośredni zjazd z drogi powiatowej nr [...]. W ocenie orzekających organów brak jest możliwości budowy bezpośredniego zjazdu z terenu inwestycji w istniejącym układzie komunikacyjnym i warunkach technicznych. A mianowicie, organy wskazały na istniejące dwa inne zjazdy, z których możliwa jest obsługa komunikacyjna inwestycji (dz. nr [..] i [...]), różnice wysokości pomiędzy jezdną a terenem przyległym oraz ograniczoną widoczność w obu kierunkach drogi, gdzie dopuszczalna jest prędkość 90 km/h. Zdaniem organów planowana możliwość włączenia się do ruchu drogowego z obszaru inwestycji do przyległej drogi powiatowej znajduje się nadto poza obszarem zabudowanym oraz na łuku drogi. Zdaniem organów, brak bezpieczeństwa w ruchu drogowym, stanowiące zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. z 2024 r., poz. 320 ze zm., dalej jako u.d.p.) podstawowe kryterium dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przylegającego do pasa drogowego, uzasadniał w wyżej opisanych okolicznościach układu drogowego, podjęcie rozstrzygnięcia negatywnego dla inwestorki. W ocenie Sądu, kontrolowane postanowienia są zgodne z prawem. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy treści projektu decyzji o warunkach zabudowy w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz ocenia jej zgodność z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.), który wskazuje na kompetencję właściwego zarządcy drogi do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie wskazuje kryteriów uzgodnienia. Oznacza to, że uzgodnienie to ma w tych warunkach charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten wyznacza jednocześnie zakres właściwości rzeczowej zarządcy drogi w zakresie uzgodnienia. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Nie można nie zaważyć, że powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie do merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny zaproponowanego przez skarżącą rozwiązania dotyczącego włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu związaną z budową domu jednorodzinnego w kontekście pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca nie przedstawiła argumentacji podważającej dokonane przez organy ustalenia i ich ocenę. I tak, w skardze nie kwestionuje się, że istnieją już dwa inne zjazdy z działki inwestycyjnej na drogę powiatową. Wskazuje się jedynie, że poprowadzenie drogi z jednego z nich jest niemożliwe, a z drugiego - problematyczne z powodu podmokłego terenu przy zbiorniku wodnym. Skarżąca potwierdza również prawidłowość stanowiska organów w zakresie różnicy terenu pomiędzy terenem inwestycji a drogą. Wskazuje jedynie, że może zminimalizować tą okoliczność, planując wjazd w najniższym punkcie skarpy na działce [...], zrównując ziemię do najniższego poziomu i wycinając krzewy. Nie kwestionuje także tego, że zjazd planuje na łuku drogi, jedynie argumentuje, że jest on łagodny. Dla zwiększenia bezpieczeństwa proponuje także posadowienie lustra. Argumentacja skargi zatem w istocie nie tylko nie podważa zasadności stanowiska organów uzgadniających, ale wręcz je potwierdza, akcentując wyłącznie indywidualny interes faktyczny związany z niedogodnościami w zakresie skorzystania z istniejących zjazdów. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku zawartym w skardze, dokonana przez organy ocena uwzględnia interes skarżącej, ale także wyważa interes publiczny, który odzwierciedla kryterium braku pogorszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że dokonując tej oceny organ uzgadniający uwzględnił warunki topograficzne, terenowe i uwarunkowania drogowe związane z planowaną inwestycją i jej połączeniem z drogą publiczną. W tym celu niewątpliwie nie były niezbędne oględziny nieruchomości. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, uznać należało za trafną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ustaleń tych nie podważono skutecznie w złożonej skardze. Przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżone postanowienie zostało wyczerpująco uzasadnione, bowiem z jej treści jasno wynikają względy, które zadecydowały o negatywnym rozstrzygnięciu dla inwestorki. Konsekwencją powyższych ocen jest nieuwzględnienie zarzutów skargi. Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.