II SA/Gd 70/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skarg A. S. i T. G. oraz J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. i T. G. solidarnie kwotę 440,- (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. G. kwotę 455,- (czterysta pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. i T. G. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 października 2002r. nr [...] w sprawie określenia należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] i oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 grudnia 2002r. nr [...]. Wnioskodawcy, jako przyczynę nieważności decyzji, wskazali, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną oraz pominięcie w postępowaniu osoby, która w ocenie wnioskodawców winna występować w postępowaniu jako strona. Decyzją z dnia 14 września 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 3 i art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionych we wniosku decyzji, wskazując iż należność z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nie jest wierzytelnością związaną z nieruchomością, która przechodzi na jej każdorazowego właściciela, lecz związana jest z osobą (osobami), na której rzecz przekształcenie zostało dokonane. Rozpatrywana decyzja więc skierowana została do stron w sprawie, tj. osób, które nabyły prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku A. S. i T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 27 października 2005r. nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 § 3, art. 157 § 1 i 2 i 158 § 1 kpa utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, podtrzymując zarówno ustalenia faktyczne dokonane przed jej podjęciem jak i zawartą w uzasadnieniu decyzji argumentację. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż stroną postępowania o ustalenie opłaty należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości może być wyłącznie osoba, na rzecz której dokonano przekształcenia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do wyłączenia członka Kolegium, albowiem brał on udział w rozstrzygnięciu organu II instancji, a nie w postępowaniu pierwszo-instancyjnym. Organ podniósł również, że wskazanie w treści decyzji z dnia 14 września 2005r., iż postępowanie prowadzone było z urzędu istotnie jest błędne, ale nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. A. S. i T. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2005r. nr [...], przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednobrzmiącą skargę na tę samą decyzję wniosła również J. G. Skarżący zarzucili, iż w treści decyzji organ wskazał, że postępowanie wszczęto z urzędu, podczas gdy postępowanie toczy się wyłącznie na wniosek strony z dnia 5 lipca 2005r. Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa, wskazując, że organ rozpoznał sprawę w składzie, którego członek rozpoznawał sprawę poprzednio. Nadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 kpa, albowiem w ich ocenie organ nie podjął działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu sprawy, dopuścił się naruszenia praw strony, poprzez przewlekanie postępowania, podawanie nieprawdziwych twierdzeń i działanie wbrew prawu. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 10 § 1 kpa, przez nie poinformowanie strony o zakończeniu postępowania, art. 12 w zw. z art. 35 § 2 kpa przez nieprzeprowadzenie sprawy w ustawowo zakreślonym terminie oraz art. 107 § 3 kpa przez brak uzasadnienia przepisów wskazanych w podstawie prawnej decyzji. W merytorycznym zakresie skarżący podnieśli, że wszystkie decyzje wydane po dacie nabycia nieruchomości powinny być doręczane aktualnemu właścicielowi na dzień wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania. Organ wskazał, że z tych samych powodów, co wskazane w decyzji z dnia 14 września 2005r., nie znalazł podstaw do pozytywnego dla stron rozstrzygnięcia i dlatego decyzją z dnia 27 października 2005r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W ocenie organu, pomimo pewnych uchybień proceduralnych rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Postanowieniem z dnia 11 października 2006r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ppsa, zarządził połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi J. G. o sygn. akt II SA/Gd 71/06 z niniejszą sprawą i prowadzenie tych spraw pod sygn. akt II SA/Gd 70/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zaskarżona decyzja może ulec wzruszeniu niezależnie od zarzutów skargi i ich skuteczności, jeżeli jest niezgodna z prawem z innych przyczyn niż wskazane w zarzutach skargi. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 157§ 1 kpa. Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, w skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wchodziła osoba, która rozpoznawa sprawę po raz pierwszy. Zatem obie decyzje zostały wydane z udziałem tego samego członka Kolegium . Przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 kpa z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 kpa pozbawione jest cechy dewolutywności – a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki NSA z 22 listopada 1999r., II SA 699/99 i z 15 kwietnia 1999r., II SA 291/99 nie publikowane). Obecnie przeważającym wydaje się być stanowisko, które podziela także i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 kpa wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyrok NSA z 11 września 2002r., V SA 2535/01, LEX nr 149513; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003r., V SA 1313/02; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003r., V SA 2701/03; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003r., SA/Bd 228/03; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności – z reguły (choć nie zawsze) z powodów faktycznych – a mianowicie z powodu braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy. Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzje w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005r., P 8/03 publ. OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 kpa. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127§ 3 kpa odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań także i do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Normy art. 24 § 1 pkt 5 kpa i art. 27 § 1 kpa sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa oraz ewentualnie art. 27 § 1 kpa złożenie takiego wniosku uniemożliwia także udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Skoro w niniejszej sprawie, rozpoznające sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z udziałem tego samego członka, który brał udział w wydaniu poprzedniej decyzji, to postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 27 § 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 kpa. Wada ta stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Wobec powyższego brak było podstaw do dokonania przez Sąd oceny zasadności zarzutów merytorycznych skargi. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wyłączenie od rozpoznania sprawy członka składu, który brał udział w wydaniu decyzji z dnia 14 września 2005r. i przeprowadzi postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł w punktach 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 211 i 212 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.