II SA/Gd 702/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 4 grudnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z niewykonaniem przez inwestora "A" K. K. robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska, dotyczących trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych w P. G. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 16 marca 2009r. W toku tego postępowania organ przeprowadził oględziny przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a także na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego nałożył obowiązek sporządzenia ekspertyzy, określającej przyczyny powstawania rys i pęknięć na ścianach i sufitach oraz prawidłowość wykonania instalacji gazowej i odwodnienia przed wjazdem do garażu. Taka ekspertyza, sporządzona przez mgr inż. J. P., posiadającego uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, została złożona w dniu 30 września 2009r. W oparciu o taki materiał dowodowy, a przede wszystkim tę ekspertyzę, organ I instancji stwierdził, że inwestor nie wykonał robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. wniosła o jej uchylenie zarzucając nieprawidłowość wykonania ekspertyzy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 21 czerwca 2010r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji podjął rozstrzygnięcie w oparciu o ekspertyzę techniczną sporządzoną we wrześniu 2009r. przez mgr inż. J. P. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w uwagach końcowych autor tejże ekspertyzy wskazał, że należy doprowadzić do uwolnienia ścianek działowych, założyć próbki kontrolne w najbardziej odkształconych elementach ścianek działowych i prowadzić monitorowanie przez okres 3 miesięcy. Ponadto próbki kontrolne należy założyć na występujących rysach stropowych w miejscach najbardziej obciążonych, tj. na stropie na parterem oraz w środku tarczy stropowej w piwnicy. Wskazał też na potrzebę monitorowania osiadania budynku i ugięć stropowych po uwolnieniu ścinek działowych z obciążeń. W ocenie organu odwoławczego wnikliwa analiza tych uwag świadczy o tym, że organ I instancji podjął decyzję przedwcześnie, skoro autor ekspertyzy zalecił konieczność monitorowania osiadania budynku przez okres 3 miesięcy. Nadto w ekspertyzie zawarto wykaz niezbędnych prac budowlanych mających na celu poprawę pracy konstrukcji budynku i właściwego funkcjonowania odwodnienia wjazdów do garaży. Wprawdzie w ekspertyzie stwierdzono, że występujące zarysowania stropów nie wpływają na bezpieczeństwo konstrukcji, a spękania ścian działowych są efektem ich niewłaściwej pracy, jednakże w ocenie organu odwoławczego podejmując rozstrzygnięcie organ I instancji winien był uwzględnić powyższe uwagi autora ekspertyzy. Nadto w toku postępowania odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. dodatkowo przekazał opinię techniczno-kryminalistyczną sporządzoną przez inż. arch. E. K. - biegłego sądowego z zakresu budownictwa na okoliczność wykazywanych zagrożeń bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania dwóch budynków mieszkalnych. Opinia ta jest zbieżna z ekspertyzą w zakresie oceny bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zawaleniem przedmiotowych budynków. Zarówno stan stropów z ugięciami, stan zarysowanych ścian działowych i ścian nośnych nie stwarza bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska. Organ odwoławczy podkreślił natomiast, że w opinii techniczno-kryminalistycznej wymieniono nieprawidłowości dotyczące dokonanych przez inwestora odstępstw od dokumentacji projektowej. Nadto z opinii tej wynika, że stan wentylacji w przedmiotowych segmentach powoduje zagrożenie dla mieszkańców przy szczególnych przypadkach eksploatacji i w ocenie biegłego zawiera szereg wadliwości. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została podjęta bez wnikliwej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazane w opiniach obu ekspertów nieprawidłowości związane z odstąpieniem od przepisów i dokumentacji technicznej wymagają przeprowadzenia głębokiej analizy celem wskazania czy nie zachodzi potrzeba nakazania inwestorowi określonych czynności lub robót celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Na taką konieczność wskazują już choćby uwagi dotyczące wentylacji. Ponadto organ odwoławczy zalecił rozważenie czy wobec długotrwałego konfliktu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia w oparciu o art. 89 §2 Kpa rozprawy administracyjnej przy udziale biegłych celem uzgodnienia interesów wszystkich stron. Z uwagi na wymienione uchybienia proceduralne organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji bez rozważenia całokształtu materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 7 i 77 Kpa i miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając wskazane okoliczności, wymagające przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. K. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do nakazania inwestorowi wykonania określonych robót w celu ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 w zw. z art. 140 Kpa poprzez uznanie, że organ I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 Kpa, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z art. 138 § 2 Kpa wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziany natomiast w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 Kpa. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 Kpa. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, sprawa wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Stwierdził też, że decyzja organu I instancji została podjęta bez wnikliwej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W toku postępowania odwoławczego pojawiła się bowiem nowa opinia dotycząca robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, a sporządzona przez biegłego sądowego do spraw budownictwa, z której wynika, że stan wentylacji zawiera szereg wadliwości i powoduje zagrożenie dla mieszkańców w ocenie biegłego, a nadto miały miejsce nieprawidłowości dotyczące dokonanych przez inwestora odstępstw od dokumentacji projektowej. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga jeszcze wyjaśnienia istotnych okoliczności. Taka zaś sytuacja uzasadniała wydanie kasacyjnej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, jako że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy nie uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do nakazania inwestorowi wykonania określonych robót w celu ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a jedynie stwierdził, że sprawa wymaga przeprowadzenia analizy, czy nie zachodzi potrzeba nakazania inwestorowi określonych czynności lub robót celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Prawidłowo przy tym stwierdził organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie sprawy bez rozważenia całokształtu materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 7 i 77 Kpa. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.