II SA/Gd 703/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 11 czerwca 2004 r. Nr [...]. Decyzją z dnia 11 czerwca 2004r. Nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych działający z upoważnienia Prezydenta Miasta odmówił C. L. przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko – D. L. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 5, art. 6, art. 8, art. 12, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2004r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 5 cytowanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Z dokumentów wynika, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł 985,42 zł, w związku z czym zasiłek rodzinny skarżącej nie przysługuje. Z uwagi na niespełnienie warunków do przyznania zasiłku rodzinnego, skarżącej nie przysługuje również dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. C. L. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionowała prawidłowość ustalenia dochodu, wskazując, iż dochód za 2002 r. wyliczony przez Urząd Skarbowy obejmuje odprawę emerytalną i ekwiwalent za urlop z 2001r., które w znaczny sposób podwyższyły dochód za 2002 r. Skarżąca stwierdziła, że po przejściu na emeryturę pracowała na pół etatu otrzymując emeryturę i wynagrodzenie. Obecnie od września 2003 r. skarżąca nie pracuje, nie uzyskuje zasądzonych na dzieci alimentów i utrzymuje się wyłącznie z emerytury w wysokości 1.198 zł netto na trzy osoby. Decyzją z dnia 30 lipca 2004r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że C. L. 25 maja 2004r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania córki D., dołączając stosowne dokumenty. Z dokumentów tych wynika, że strona w roku 2002r. uzyskała dochód w wysokości 30.675,13 zł, co w przeliczeniu na osobę stanowi kwotę 852,09 zł netto. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobie, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504 zł. Podstawą przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku jest ściśle określona kwota dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 r. w przeliczeniu na osobę. Ponieważ w przedmiotowej sprawie dochód na jedną osobę w 2002 r. wyniósł 852,09 zł wystąpiło przekroczenie wysokości dochodu uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość uzyskanego dochodu za 2002 r. ustalono w oparciu o zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 27 kwietnia 2004r. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych oraz zapisów w części VI wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Zarzut C. L. o nieprawidłowym wyliczeniu dochodu za 2002r. jest więc bezpodstawny. Dodatkowo wskazano, iż świadczenia rodzinne mają charakter obligatoryjny, o ściśle określonych w ustawie warunkach ich przyznawania, wobec czego zarówno organ I jak i II instancji nie mają prawa stosować w tym zakresie uznaniowości. Skoro ustawodawca jako nieprzekraczalny próg ustalił kwotę 504 zł dochodu na osobę, przekroczenie tej granicy powoduje niemożność przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. C. L. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Od ponad roku jest ona bowiem w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Skarżąca stwierdziła, że dochód uzyskany w 2002 r. rzeczywiście przekraczał kwotę 504 zł na osobę, organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę, że dochód ten został zawyżony przez odprawę emerytalną i ekwiwalent za urlop za 2001 r. Skarżąca oświadczyła, że nie otrzymuje zasądzonych alimentów, a od lipca 2003r. utraciła dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę i uzyskuje tylko emeryturę a dochód w jej rodzinie wynosi kwotę 399 zł na osobę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała okoliczność, o jakiej mowa w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, tj. ustaleniu prawa do świadczeń w sytuacji dochodu rodziny. Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że dochód rodziny skarżącej za 2002 r. wyniósł 2.156,26 zł, a w kwietniu 2004r. – 1.198,38 zł co oznacza, że dochód utracony zamknął się kwotą 957,88 zł. Tak więc dochód rodziny C. L. wyliczony na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia wynosi 1.598,38 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę 532,79 zł, przekraczającą kwotę uprawniającą do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy administracji odmówiły przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego z uwagi na przekroczenie dochodu wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228. poz. 2255 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, iż zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie z definicją dochodu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt a ustawy – dochodem są, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 r. Skarżąca dołączyła do wniosku zgodnie z art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, wydane przez właściwy urząd skarbowy zawierające informacje o wysokości dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie społeczne odliczonych od dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku, wysokości należnego podatku. Z zaświadczenia tego wynikało, iż dochód w rodzinie skarżącej na członka rodziny łącznie z alimentami w 2002 r. przekraczał kwotę 504 zł. W toku instancji skarżąca wskazywała na okoliczność pogorszenia się sytuacji finansowej jej rodziny w stosunku do 2002 r. stanowiącego podstawę ustalenia dochodu. Skarżąca wskazała, że do dochodu wliczono odprawę emerytalną i ekwiwalent za niewykorzystany urlop, nadto już po przejściu na emeryturę skarżąca pracowała na pół etatu otrzymując emeryturę i wynagrodzenie. Obecnie od września 2003 r. skarżąca nie pracuje i utrzymuje się wyłącznie z emerytury, nadto skarżąca wskazała, że nie uzyskuje zasądzonych na dzieci alimentów. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu argumentów. Art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż w przypadku utraty dochodu, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Ustalenie dochodu utraconego wymaga dokonania ustaleń odnośnie rodzaju i wysokości wcześniej uzyskiwanych dochodów i dochodów aktualnie uzyskiwanych. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie także do świadczeń wypłacanych za okres wskazany w art. 47 ust. 2 ustawy. Ocena przesłanek nabycia prawa do zasiłku wyłącznie na podstawie dochodu w 2002 r., w sytuacji gdy wysokość tego dochodu uległa już w 2003 r. obniżeniu do stopnia uzasadniającego przyznanie zasiłku, prowadziłaby do niezasadnego pozbawienia uprawnionego należnego mu zasiłku. Przepis art. 23 ust. 5 ustawy przewidywał określenie w drodze rozporządzenia przez Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego m. in. sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych i sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. W dacie rozpatrywania przez organy obu instancji niniejszej sprawy brak było rozporządzenia w tym przedmiocie. Okoliczność ta nie wyłączała jednak obowiązku zastosowania przez organy administracji normy art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie uniemożliwiała dokonania przez organy ustaleń i oceny w tym zakresie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy. Organ II instancji rozpoznając sprawę winien z godnie z art. 7 k.p.a.. rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, w tym zarzuty podniesione w odwołaniu. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy pominął podnoszoną przez skarżącą w odwołaniu okoliczność utraty dochodu, ustosunkowując się do niej dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Stanowisko organu administracji zawarte w odpowiedzi na skargę nie uwzględnia treści art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Jeżeli skarżąca poprzednio otrzymywała zasiłek rodzinny, wskazany w odpowiedzi na skargę dochód w wysokości 532,79 zł na osobę, wypełnia dyspozycję niniejszego przepisu. Najniższy zasiłek rodzinny zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy wynosi w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. kwotę 43 zł., dopiero zatem przekroczenie dochodu w wysokości kwoty 547 (504 zł + 43 zł) na osobę uniemożliwia przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Zaznaczyć należy, iż § 18 ust. 1 obowiązującego od 1 października 2004 r. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 213, poz. 2162). stanowi, iż w przypadku gdy po upływie roku kalendarzowego, z którego dochód rodziny stanowił podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, sytuacja dochodowa rodziny uległa pogorszeniu na skutek utraty dochodu przez członka rodziny, od dochodu rodziny odejmuje się kwotę utraconego miesięcznie dochodu. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na wniosek, począwszy od miesiąca, w którym złożono ten wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym nastąpiła utrata dochodu. Zgodnie natomiast z § 19 ust. 1 niniejszego rozporządzenia, w przypadku gdy członek rodziny ma ustalone prawo do alimentów, ale ich nie otrzymuje lub otrzymuje je w wysokości niższej od ustalonej wyrokiem lub ugodą sadową, do dochodu rodziny stanowiącego podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych wlicza się alimenty w otrzymywanej wysokości. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien poczynić ustalenia dotyczące pobierania przez skarżącą zasiłku rodzinnego w okresie wcześniejszym, utraty przez nią dochodu oraz wysokości faktycznie uzyskiwanych alimentów i dokonać oceny zaistnienia przesłanek nabycia prawa do zasiłku rodzinnego z uwzględnieniem norm art. 5 ust. 3 i 4 ustawy oraz § 18 ust. 1 i § 19 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia. Po ewentualnym ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego organ winien rozważyć zasadność wniosku o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka przewidzianego w art. 8 pkt 4 i art. 12 ustawy. W toku postępowania organ administracji uchybił obciążającym go z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obowiązkom wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania w okresie od wydania do uprawomocnienia się wyroku było bezprzedmiotowe. Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 § 1 pkt. 2 i art. 120 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca w piśmie z dnia 17 stycznia 2005 r. złożyła bowiem wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ orzekający w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o złożeniu wniosku nie wystąpił z żądaniem przeprowadzenia rozprawy.