II SA/Gd 704/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 10 grudnia 2007 r. P. S. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego usytuowanych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w miejscowości K. Decyzją z dnia 8 lipca 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665 – dalej jako ustawa z dnia 10 maja 2007 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił P. S. wydania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], położonej w K., obiektu budowlanego, pełniącego funkcję mieszkalną oraz budynku gospodarczego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 31 stycznia 2008 r. ustalono, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Wskazując na treść art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. organ I instancji stwierdził, że z uwagi na dokonanie ustaleń, iż złożona inwentaryzacja powykonawcza jest zgodna ze stanem faktycznym oraz że przedmiotowe obiekty budowlane zlokalizowane są na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod tereny rolnicze i lasy, nie spełniają one warunku wynikającego z art. 3 ust. 4 pkt 2 tejże ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. podniósł, że miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym usytuowane są przedmiotowe budynki zapisano, że należy zachować i chronić krajobraz obszaru wiejskiego z występującą oryginalną, rozproszoną zabudową zagrodową. Wskazał, że przed nabyciem nieruchomości zabudowanej przedmiotowymi budynkami, znajdowały się na niej pozostałości fundamentów świadczących o istnieniu w przeszłości osady rolniczej. W 1985 r. Urząd Miasta i Gminy wydał zaświadczenie o prowadzeniu na tej działce gospodarstwa rolnego, a na podstawie ww. zaświadczenia Zakład Energetyczny – G. zmienił taryfę opłat za energię elektryczną na taryfę rolniczą. W ocenie odwołującego świadczy to, iż na tejże nieruchomości funkcjonowało gospodarstwo rolne. Decyzją z dnia 12 października 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe obiekty budowlane, wybudowane w warunkach samowoli budowlanej stanowią budynek mieszkalny zlokalizowany na terenie oznaczonym w obowiązującym na tym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem LsVI (las) oraz budynek gospodarczy zlokalizowany częściowo na terenie oznaczonym w obowiązującym na tym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem Ls VI (las), a częściowo na terenie oznaczonym symbolem RVI (tereny rolnicze). Ponadto organ II instancji wskazał także, że oba obiekty są użytkowane, zaś. zgodnie z oświadczeniem P. S. roboty budowlane zostały zakończone w latach 1996 - 1997. Przedmiotowa działka została zakupiona około 1981 roku i była zabudowana obiektami, będącymi pozostałościami po fermie hodowli lisów. Organ odwoławczy stwierdził, że z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego K. na terenie gminy K., zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy K. z dnia 9 lutego 2007 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 102 z dnia 28 maja 2007 r. poz. 1648) obszar, na którym położona jest działka nr [...] został oznaczony symbolem 52.R/ZL - tereny rolnicze oraz lasy. Zatem powyższa działka nie jest przeznaczona pod zabudowę budynkami mieszkalnym i gospodarczym. Ponadto zgodnie z kopią wypisu z rejestru gruntów (według stanu na dzień 7 sierpnia 2007 r.), załączoną do wniosku działka o powierzchni 0.7704 ha została sklasyfikowana jako lasy (symbol LsVI – 0.4556 ha) i grunty orne (symbol RVI – 0.3148 ha). Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wskazano jaki plan zagospodarowania przestrzennego został wzięty pod uwagę w niniejszej sprawie. Jednakże w aktach sprawy znajduje się wypis z obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy, uzupełniając materiał dowodowy, ustalił, że w uprzednio obowiązującym planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy K. - zatwierdzonym uchwalą Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 16 z dnia 15 czerwca 1990 r. poz. 118) działka nr [...] położona w miejscowości K. przeznaczona była pod tereny rolne i leśne. Powyższy zapis, zdaniem organu odwoławczego, również wyklucza istnienie przedmiotowej zabudowy na terenie ww. działki. Organ II instancji, odnosząc się do argumentów odwołania, stwierdził, że fakt istnienia na przedmiotowej działce pozostałości fundamentów i części zabudowań gospodarczych nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od 1990 r. teren produkcji zwierzęcej znajdował się na działce sąsiedniej tj. na działce nr [...]. Ponadto zgodnie z kopiami map przesłanych przez Starostwo Powiatowe na terenie przedmiotowej działki nie znajdowały się żadne zabudowania siedliska rolniczego istniejącego na działce nr [...] (z której po podziale powstała działka nr [...]). W skardze na powyższą decyzję P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że organ odwoławczy oparł się na błędnie sporządzonej mapie, z której wynikało, że teren produkcji zwierzęcej znajdował się na działce nr [...], nie zaś na działce przedmiotowej. Zdaniem skarżącego z danych Starostwa Powiatowego wynika, że na działce nr [...] rośnie 26-letni las, co wyklucza istnienie na tejże działce obiektów służących produkcji zwierzęcej. Podniósł także, że pismo Zakładu Energetycznego – G. z dnia 7 marca 1985 r. stanowi dowód na okoliczność, iż już przed rokiem 1985 prowadzono na działce nr [...] specjalistyczne gospodarstwo rolne. Skarżący podniósł ponadto, że organy błędnie przyjęły datę budowy przedmiotowych budynków na lata 1996-1997, albowiem jest to data gruntownego remontu budynków powstałych w 1983 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze .zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako bezzasadną należało oddalić. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsporną okolicznością pomiędzy stronami było, że przedmiotowe obiekty budowlane nie korzystają ze zwolnień, o których stanowią przepisy art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane oraz że skarżący nie posiadali dla wybudowanego obiektu budowlanego pozwolenia na budowę. Zasadą jest też, w przypadku budowania bądź też wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (odpowiednio bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ), czyli w warunkach tzw. samowoli budowlanej, nakazanie przez właściwy organ rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił jednakże art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665 – dalej jako ustawa z dnia 10 maja 2007 r.), będący przepisem szczególnym wobec powyższej regulacji. Zgodnie z tym przepisem, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy – Prawo budowlane (ust. 1); w takim przypadku, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; w razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2); właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (ust. 3); jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: 1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, 2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie (ust. 4); jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie; w razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 5). Bezsprzecznym jest, że przepis art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r. a dniem 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r. Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 758/08, Lex nr 484851). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że skarżący prawidłowo w dniu 10 grudnia 2007 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów budowlanych w trybie określonym w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Z ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy wynikało bowiem, że obiekty te zostały wzniesione w latach 1996/1997 r., zaś postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania tych obiektów bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej nie toczyło się. W dniu złożenia wniosku, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. zostało wszczęte postępowanie, zatem organy obu instancji prawidłowo rozstrzygały o zasadności wniosku na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Przepis ten jako lex specialis nie może być w drodze wykładni interpretowany rozszerzająco, a jego zastosowanie w danej sprawie winno zostać poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym zmierzającym do ustalenia jej stanu faktycznego w takim stopniu, aby nie było wątpliwości co do możliwości jego stosowania, z pominięciem regulacji ogólnych zawartych w art. 48-49b ustawy - Prawa budowlanego. Dokonując analizy akt przedmiotowej sprawy, w tym decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, należy wskazać, iż organy rozstrzygając sprawę poczyniły prawidłowe i wyczerpujące ustalenia w zakresie określenia daty zakończenia budowy przedmiotowych obiektów budowlanych, opierając się w tym zakresie na pisemnym oświadczeniu złożonym wraz z wnioskiem przez skarżącego. W tym zakresie jako bezzasadne należało ocenić twierdzenie skarżącego zawarte w skardze, że data w ww. oświadczeniu podana została omyłkowo, zaś rzeczywistą datą budowy był 1983 rok. Oświadczenie złożone przez skarżącego nie budziło wątpliwości, zatem organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie były uprawnione do poprzestania na jego odebraniu. Twierdzenia te nie zostały w żaden sposób potwierdzone, zaś skarżący nie tę okoliczność w toku przedmiotowego postępowania się nie powoływał. Mieć przy tym należy na względzie, że ustalenie, iż przedmiotowe budynki powstały w 1983 roku skutkowałoby brakiem podstaw do zastosowania w sprawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., zatem twierdzenia skarżącego w tym zakresie należało ocenić jako niespójne, skoro w złożonym wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie domagał się objęcia go wyżej wymienioną regulacją. Organy obu instancji przeprowadziły ponadto w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające w zakresie wymagań określonych w art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Z przepisów powyższych wynika, że przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego jest obowiązany dokonać analizy, czy objęty wnioskiem obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie, w razie zaś niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Organy I instancji oraz organ odwoławczy, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, ustaliły prawidłowo, że przedmiotowe obiekty budowlane naruszają ustalenia zarówno obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również planu miejscowego, który obowiązywał w okresie ich wybudowania. Zgodnie bowiem z zapisami ww. planów miejscowych teren, na którym położona jest przedmiotowa działka gruntu, był i również obecnie jest przeznaczony pod tereny rolne i leśne. Twierdzenia skarżącego, w których usiłował wykazać, że przedmiotowa zabudowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ustalenie w treści obowiązującego planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości wymagające zachowania i ochrony naturalnego krajobrazu obszaru wiejskiego z występującą oryginalną rozproszoną zabudową zagrodową nie uzasadniało, w ocenie Sądu, wniosku o zgodności przedmiotowej zabudowy z ustaleniami planu. Brak było bowiem podstaw do ustalenia, że na przedmiotowej działce istniała zabudowa zagrodowa. Za taką bowiem należy uznać zabudowę związaną z gospodarstwem rolnym, którego skarżący na terenie działki nr [...] położonej w K. nie prowadzili i obecnie nie prowadzą. Z dokładnie ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikało, że jako siedlisko rolnicze oznaczona była działka nr [...], z której podziału powstała m.in. przedmiotowa działka nr [...]. Na działce nr [...] istotnie usytuowane były budynki, jednakże nie były one zlokalizowane na terenie, który został następnie objęty granicami działki nr [...]. Brak jest podstaw do formułowania wniosku, iż dokonanie podziału nieruchomości skutkuje przeniesieniem jej przeznaczenia na każdą z działek gruntu powstałych po podziale. Działka gruntu powstała na skutek podziału stanowi odrębną nieruchomość, której przeznaczenie określa się na podstawie właściwych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnoszone w skardze zarzuty o błędnym uwidocznieniu, na kopii rysunku planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowych budynków, przedłożonej do akt administracyjnych przez Urząd Gminy, były bezzasadne. Z kopii rysunku planu miejscowego wynikało bowiem jednoznacznie, że teren oznaczony symbolem 1RZP - przeznaczony pod urządzenia produkcji zwierzęcej znajdowała się m.in. w granicach istniejącej obecnie działki nr [...], a więc działki sąsiadującej z działką nr [...], na której usytuowane są obiektu budowlane będące przedmiotem postępowania. Powyższej oceny nie mogły również zmienić zawarte w skardze twierdzenia o zmianie przez Zakład Energetyczny w G. taryfy w opłatach za energię elektryczną. Z powoływanego pisma nie wynikało bowiem, aby zmiana dotyczyła zabudowań znajdujących się w granicach działki nr [...]. Przedłożonych przez skarżącego oświadczeń Sąd nie mógł wziąć pod rozwagę, albowiem zgodnie z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, może bowiem jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższych rozważań wynikało zatem jednoznacznie, że z uwagi na niezgodność istniejącej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to obowiązującego zarówno w dniu zakończenia budowy jak i w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie było możliwe zastosowanie procedury określonej w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Organy nadzoru budowlanego nie miały zatem żadnych możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.