II SA/Gd 704/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg, działając z upoważnienia Zarządu Powiatu, postanowieniem z dnia 29 maja 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", w związku z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", uzgodnił pozytywnie, bez uwag projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działek wymienionych w sentencji postanowienia uzgodnieniowego, położonych w obrębie Z., M., D. i S., dla inwestora D.F., polegającej na budowie ciągu pieszo-rowerowego, ścieżki rowerowej, chodnika, zatok autobusowych, obiektów inżynierskich, obiektów małej architektury, przebudowie skrzyżowań oraz zjazdów publicznych, remoncie istniejących zjazdów indywidualnych, budowie kanalizacji deszczowej, budowie oświetlenia drogowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na odcinku drogi krajowej [..] w km 300+500 - 311+300, wyłącznie w zakresie terenu przylegającego do pasa drogowego dróg powiatowych nr [..], nr [..] i nr [..]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A. W zażaleniu stwierdziła, że przysługuje jej ten środek zaskarżenia, a nadto zarzuciła, że w kwestionowanym postanowieniu poczyniono błędne ustalenia faktyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność tego zażalenia. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uzgodnienie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. w formie postanowienia. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. A skoro tak, to w sytuacji skarżącej Spółki - niebędącej inwestorem - w sprawie zażalenie nie przysługuje, co w świetle art. 134 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia. W skardze na powyższe postanowienie A., zarzucając naruszenie art. 134 i art. 144 k.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. Spółka stwierdziła, że z przywołanych powyżej przepisów nie wynika niedopuszczalność zażalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 50 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jak zaś stanowi art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Należy nadmienić, że przepis ten w brzmieniu obecnie obowiązującym wprowadzony został ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675) - art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, który weszła w życie 17 lipca 2010 r. Od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu wyżej przywołanym. Z treści zacytowanych przepisów wynika wprost, że wprowadzając wskazaną powyżej zmianę art. 53 u.p.z.p. ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne - poza inwestorem - strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego. W tej sprawie jest bezsporne, że skarżąca Spółka nie jest inwestorem, jest nim bowiem D. F. Konstrukcja normy prawnej wyrażonej w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oznacza, że innym podmiotom (poza inwestorem) nie przysługuje prawo złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Brak natomiast legitymacji do zaskarżenia decyzji (postanowienia) stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych. Jak się przyjmuje w doktrynie, niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych - stwierdzaną w formie postanowienia - należy odnieść do przypadków gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe, a zatem gdy tak stanowi expressis verbis prawo i nie zachodzi konieczność czynności wyjaśniających (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2016, str. 601). Takim przepisem w niniejszej sprawie jest art. 53 ust. 5 u.p.z.p., który wprost stanowi jakiemu jedynie podmiotowi przysługuje prawo wniesienia zażalenia w tej sprawie. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego (także dotyczącego zażaleń z mocy art. 144 k.p.a.), w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć, tj. stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może bowiem wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, a te wynikać mogą z przepisów szczególnych, jakim w tym przypadku jest art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Skoro zatem skarżąca Spółka nie jest inwestorem, zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez nią zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.