II SA/Gd 707/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2003r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z listopada 1992 r. (dokładna data wydania decyzji nieczytelna), którą Wójt Gminy określił warunki wyłączenia z produkcji gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze - rzemieślnicze, usługowe, handlowe. Wójt Gminy ustalił dla M. K. z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów rolniczych użytek RlVa o pow. 0,0390 ha na części działki nr [...] w P. opłatę stałą z tytułu wyłączenia gruntu 535.400 złotych stanowiącą 10% jednorazowej należności, płatną przez 20 lat tj. od 1991 roku do 2010 roku. Organ pierwszej instancji wskazał, że sumę jednorazowej wysokości oraz zaległe za lata 1991-1992 stałe opłaty roczne w łącznej kwocie 1.070.800 złotych należy uiścić jednorazowo w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji, natomiast stałe opłaty roczne po 535.400 złotych należy uiszczać do dnia 31 października każdego roku od 1993 roku na wskazane konto. Organ pierwszej instancji zobowiązał także właściciela działki do rolniczo-warzywniczego wykorzystania pozostałej części działki tj. 0,0283ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku M. K. decyzją z dnia 3 listopada 2003 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy nr [...] z listopada 1992r. w sprawie ustalenia warunków wyłączenia z produkcji gruntu rolnego nie dopatrując się rażącego naruszenia prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K. twierdził, że nabył działkę nr [...] jako działkę budowlaną, która wchodziła w skład wielohektarowego gospodarstwa rolnego. Przedłożył dowody (zaświadczenie z Państwowego Biura Notarialnego w P. z dnia 31 grudnia 1965 r. i wypis z księgi wieczystej KW [...]) z których wynika, że działka jest działką budowlaną. Wnioskodawca powołał się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jego zdaniem zasada ta stanowi pierwszeństwo interpretacji zapisów zawartych w księgach wieczystych przed innymi przesłankami wynikającymi z innych dokumentów. Jednocześnie oświadczył, że nie złożył wniosku o wyłączenie działki z produkcji rolnej i nie podziela stanowiska Kolegium, że domniemanie jego złożenia wynika z podania o pozwolenie na budowę. Zdaniem wnioskodawcy wydanie kwestionowanej decyzji po wydaniu pozwolenia na budowę świadczy o tym, że organ wydając pozwolenie na budowę potwierdził zgodnie ze stanem faktycznym, że działka jest wyłączona z produkcji rolnej. Wnioskodawca stwierdził, że Kolegium pobłażliwie odniosło się do wady decyzji jaką jest nieczytelność daty. Jego zdaniem nieczytelność daty skutkuje uznaniem jego wniosku o umorzenie odsetek. Decyzją z dnia 19 maja 2004 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 3 listopada 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 marca 2006r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2004 r. ponieważ w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ponownie rozpoznającym niniejszą sprawę brały udział osoby, które wydawały w tej sprawie pierwszą decyzję, skutkiem czego postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 27§ 1 Kpa i art. 127 § 3 Kpa, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt. 3 Kpa. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 roku oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego od tego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia 25 września 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 3 listopada 2003r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 Kpa, zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kpa. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 Kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 Kpa. Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski. Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 716-721). O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPa decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 listopada 2002 r., II SA/Kr 94/99, Lex Polonica nr 393006). Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak wiec badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzeniu jej nieważności. M. K. w dniu 17 grudnia 1965 r., aktem notarialnym Rep-A [...] nabył z nieruchomości rolnej zapisanej w księdze wieczystej KW [...] "działkę nr [...] o powierzchni 724m2 wraz ze znajdującym się na niej domem mieszkalnym murowanym o trzech pomieszczeniach kryty dachówką". Jak wynika z w/w aktu notarialnego, w dniu sprzedaży działka nr [...] stanowiła część nieruchomości rolnej. Starostwo Powiatowe w piśmie z dnia 1 września 2009 r. wyjaśniło, iż w 1977 roku na podstawie wniosku właściciela oraz wyciągu zmian gruntowych sprostowano numer działki i w miejsce nr [...] ujawniono numer [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki [...]. Decyzją dnia 25 maja 2009 roku nr [...] Wójt Gminy w wyniku wniosku M. K. udzielił mu pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (lodziarni) na działce położonej w P. przy ul. Wiejskiej nr [...]. Natomiast decyzją z listopada 1992 roku (dokładna data nieczytelna) określił M. K. jednorazową należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów rolnych użytek RIVa o powierzchni 390m2. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 23 października 2003 roku oraz pisma przewodniego Starostwa Powiatowego z dnia 22 października 2003 roku zapis użytków w działce nr [...] obr 13 od czasu ujawniania w rejestrze ewidencji gruntów nie zmienił się i określony jest jako B-RIVa. Art. 4 pkt. 12 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. (Dz.U. z 1982r. Nr 11 poz. 79 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o ustaleniu M. K. opłaty z tytułu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowił, iż ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu ich użytkowania. Gruntami rolnymi są natomiast grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, to jest grunty orne, sady i inne plantacje wieloletnie oraz trwałe łąki i pastwiska ( art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy ). Natomiast art. 13 ust 1 i ust. 2 w/w ustawy stwierdzał, że wyłączenie z produkcji gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne może nastąpić tylko na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, określającej warunki tego wyłączenia. W odniesieniu do gruntów pozostających pod zarządem Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzje takie wydają wyznaczone przez niego jednostki organizacyjne. Osoba wyłączająca grunty z produkcji obowiązana jest uiścić należność i opłaty roczne oraz, w odniesieniu do gruntów leśnych i zadrzewionych, jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy stanowi, że przy nabywaniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne należność zmniejsza się o kwotę stanowiącą równowartość odszkodowania za ten grunt, określonego według stawek stosowanych przy wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż przyjęta w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1982 r. Nr 11 poz. 79 ze zm.) definicja gruntu rolnego, służy innym celom niż pojęcie nieruchomości rolnej używane przy obrocie nieruchomościami i dziedziczeniu gospodarstw rolnych, czy też pojęcie gruntu rolnego używane przy wywłaszczaniu nieruchomości. Pojęcie gruntu rolnego w powyższej ustawie jest użyte w sensie ewidencyjno-geodezyjnym i decydujące znaczenie ma odpowiedni zapis, dotyczący przedmiotowego gruntu w ewidencji gruntów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1988 r., sygn. akt. II SA 1642/87, LexPolonica nr 299468). W niniejszej sprawie działka nr 128/14 przed wydzieleniem jak i jak i obecnie figuruje jako grunt rolny klasy IVa. Kolegium nie kwestionuje faktu, iż wnioskodawca nie użytkował rolniczo przedmiotowej nieruchomości - stał na niej budynek mieszkalny. Akta sprawy nie wskazują by do dnia wydania kwestionowanej decyzji zmieniono jego przeznaczenie. Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej stało się wymagalne gdy przeznaczony on został na inne cele niż mieszkaniowe. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym powyżej wyroku z dnia 15 czerwca 1998 roku analizując podobny stan faktyczny stwierdził, iż "wzniesienie budynku warsztatowego dla prowadzenia pozarolniczej działalności wytwórczej na działce zagrodowej, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, w miejscu w którym poprzednio stał budynek gospodarczy, służący bezpośrednio gospodarstwu rolnemu, stanowi zmianę przeznaczenia gruntu z rolniczego na nierolniczy w rozumieniu art. 4 pkt 15 cyt. powyżej ustawy, skutkującą obowiązek naczelnika gminy ustalenia na podstawie art. 13 tej ustawy należności jednorazowej z tytułu wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej i stałych opłat rocznych za jego użytkowanie na cele nierolnicze". § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 roku w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1982 roku Nr 20 poz. 149 z późn. zm.) stanowił, iż decyzję w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji wydaje naczelnik gminy, po uzyskaniu przez osobę, o której mowa w § 4 decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji lub decyzji o zmianie sposobu wykorzystania terenu. Wnioskodawca ubiegał się o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego, przed jego uzyskaniem musiał legitymować się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Decyzja ta zatem stanowiła podstawę do wydania kwestionowanej decyzji. Wskazać także należy, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 4 pkt. 5 definiowała, że poprzez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się zaniechanie rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów przez właściciela albo osobę nabywającą te grunty na cele nierolnicze lub nieleśne. Kolegium uznało za udowodnione, iż wybudowanie na działce nr [...] pawilonu handlowego spowodowało przeznaczenie gruntu na cele inne niż rolnicze. Natomiast pozostała część działki stanowi działkę zabudowaną, rolniczą w ewidencji oznaczoną jako BIVa. Odnośnie zarzutów skarżącego organ wskazał, że twierdzenie jakoby zapis w księdze wieczystej, iż działka nr [...] stanowi działkę budowlaną ma pierwszeństwo przed innymi przesłankami wynikającymi z innych dokumentów jest nietrafny. Wpis w dziale I-O księgi wieczystej nie jest objęty rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych z art. 5 wyżej wymienionej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 4 marca 1994 r., III CZP 15/94, Lex Polonica nr 319486, Wokanda 1994/4 str. 5). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczy stanu prawnego nieruchomości, a nie natomiast danych faktycznych objętych wpisem w dziale I księgi wieczystej. Nadto Kolegium stwierdziło, że nie wpływa na charakter gruntu objęcie go planem zagospodarowania przestrzennego. W dalszym ciągu wymagane jest wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Kolegium nie podziela także zarzutu wnioskodawcy, iż nie wystąpił on o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, a organ wydając powyższą decyzję naruszył prawo i działał wstecz. W niniejszej sprawie bezsprzecznie wnioskodawca budując pawilon handlowy spowodował wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Tym samym po stronie organu powstał obowiązek wydania kwestionowanej decyzji i skorygowanie stanu działki zabudowanej już pawilonem handlowym. Do rażącego naruszenia prawa doszłoby w sytuacji gdyby organ pierwszej instancji takiej decyzji nie wydał. Także brak daty wydania decyzji nie jest uchybieniem stanowiącym o rażącym naruszeniu prawa. Decyzja bez tego elementu jest decyzją ważną, wywierającą skutki prawne. Decyzja załączona do akt sprawy posiada jedynie nieczytelny dzień jej wydania. Wynika to z faktu, że jest to jej kserokopia. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze M. K. wniósł o uchylenie obu wydanych przez Kolegium decyzji, a także decyzji Wójta Gminy. Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 6, 7, 9, 10, 77 i 109 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Zdaniem Sądu niniejsza sprawa nie została wyjaśniona w stopniu niezbędnym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Rozstrzygając niniejszą sprawę organ ograniczył się do stwierdzenia, że o zasadności i prawidłowości decyzji w przedmiocie wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej świadczy fakt, że wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Z faktu tego wyprowadził domniemanie, że skarżący dysponować musiał również decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, która z kolei stanowiła podstawę do wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji Wójta Gminy określającej warunki wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiła wyłącznie kserokopia decyzji nr [...] z listopada 1992 r. zresztą nieczytelna w zakresie dokładnej daty jej wydania oraz kopia decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji Wójta Gminy z listopada 1992r. kwestie związane z trybem wyłączania gruntów z produkcji rolnej i leśnej regulowała ustawa z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1982r. Nr 11 poz. 79 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji Wójta Gminy, przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach: 1/ planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin, 2/ lokalizacji inwestycji ustalanych przez naczelne organy administracji państwowej, 3/ lokalizacji inwestycji związanych z poszukiwaniem lub zagospodarowaniem złóż ropy naftowej i gazu ziemnego. Stosownie zaś do art. 4 ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób ich użytkowania (pkt 12), natomiast wyłączenie gruntów z produkcji oznacza zaniechanie rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów przez właściciela albo osobę nabywającą te grunty na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 5). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że według art. 7 poprzedniej (z 1982 r.) i teraz obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (z 1995 r.), określenie warunków wyłączenia gruntów z produkcji na cele nierolnicze bądź leśne dokonane decyzją właściwego organu uzależnione było od ich uprzedniego przeznaczenia na takie właśnie cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolejność czynności jest ściśle uszeregowana: ustalenia w planie - decyzja określająca warunki wyłączenia - faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji przez ich właściciela (posiadacza) przez zaniechanie dotychczasowego sposobu ich wykorzystania (wyrok z dnia 4 marca 1998r., sygn. akt II SA 1651/97, Baza Lex nr 41751). Z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 roku w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1982 roku Nr 20 poz. 149 z późn. zm.) wynika również, że decyzję w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji wydaje naczelnik gminy, po uzyskaniu przez osobę, o której mowa w § 4 decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji lub decyzji o zmianie sposobu wykorzystania terenu. Kolegium stwierdziło wprawdzie, że decyzję określającą warunki wyłączenia gruntu powinna poprzedzać decyzja zmieniająca przeznaczenie terenu bądź przeznaczenie tego terenu na cele inne niż rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w niniejszej sprawie nie zostało ustalone czy działka nr [...] na której skarżący pobudował pawilon handlowy była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana do wykorzystania innego niż rolnicze ani też czy wydana była decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiej decyzji bądź brak ujęcia w planie należałoby uznać za istotny brak i rozważyć czy ewentualnie nie postrzegać takiej okoliczności jako naruszenia prawa w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazać przy tym należy, że w sytuacji samowolnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a więc wyłączenia gruntów bez stosownego zezwolenia (art. 39 ustawy z 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) stosowany jest system kar przewidzianych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych w powyższym zakresie stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 Kpa, jak również art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. To organ administracji publicznej prowadzić ma postępowanie, gromadzić dowody w taki sposób, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i aby prowadziło to do zastosowania prawidłowych norm prawa materialnego. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniającego, pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Powyższe zasady dotyczą również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wprawdzie jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w toku takiego postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych, jednakże musi przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające celem zbadania prawidłowości przeprowadzonego uprzednio postępowania oraz wydanej decyzji pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.