II SA/Gd 708/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 6 kwietnia 2004 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 10 września 2002r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie na podstawie 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U., Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał B. P. oraz D. M. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia samowolnie rozbudowanej części budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. do stanu zgodnego z przepisami, poprzez zamurowanie otworów okiennych w ścianie zwróconej w stronę granicy działki nr [...], rozebranie wystającego poza ścianę gzymsu budynku od strony działki nr [...], wymurowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej nr [...] oraz wykonanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody odpadowe z rozbudowanej części budynku na terenie działek nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. i S. B. uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji przede wszystkim ze względu na braki dowodowe. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie w dniu 23 czerwca 2003r. wydał decyzję nr [...] o takiej samej treści jak poprzednio. Po rozpatrzeniu odwołania K. i S. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji także ze względów dowodowych. Po kolejnym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie decyzją z dnia 6 kwietnia 2004 r., nr [...], nakazał B. P. oraz D. M. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia samowolnie rozbudowanej części budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. do stanu zgodnego z przepisami, poprzez zamurowanie otworów okiennych w ścianie zwróconej w stronę granicy działki nr [...], rozebranie wystającego poza ścianę gzymsu budynku od strony działki nr [...], wymurowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej nr [...] oraz wykonanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody odpadowe z rozbudowanej części budynku na terenie działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że do budynku istniejącego na wskazanej wyżej działce w latach 1987 – 1994 dobudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę dwukondygnacyjny obiekt budowlany. Wobec zaistnienia samowoli budowlanej przed 1995 r. organ rozważał stan faktyczny w świetle ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Po zbadaniu przesłanek orzeczenia rozbiórki określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ wskazał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające jego zastosowanie, a przede wszystkim podkreślił, iż po usunięciu w ww. obiektu maszyn stolarskich i ślusarskich jego funkcja gospodarczo – garażowa nie koliduje z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. (teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, której mogą towarzyszyć budynki gospodarcze i garaże), jak projektu nowoprzygotowywanego planu. Wobec tego, organ nie znajdując podstaw do orzeczenia rozbiórki nakazał wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie wskazanych robót do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Jako podstawę nałożonych obowiązków organ wskazał przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do kwestii naruszenia przez współwłaścicieli granicy nieruchomości wskazano, że spory tego rodzaju mogą być rozstrzygane jedynie na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnoprawnej. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyli K. i S. B. wnioskując o jej uchylenie i wydanie nakazu rozbiórki przeprowadzonych robót budowlanych na działce nr [...] i [...]. W ocenie skarżących nakazane do wykonania roboty nie doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, gdyż mają charakter zastępczy i tymczasowy. Nie zgadzają się z decyzją, gdyż narusza ona ich konstytucyjne prawo własności, nie sankcjonuje przestrzegania przepisów prawa budowlanego i jest sprzeczna z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nielegalna dobudowa wykonana została kosztem działki nr [...], a przekroczenie tej działki wynosi 1,5 m. W dobudowanej części budynku prowadzona była działalność rzemieślnicza, która jest niezgodna z przeznaczeniem planistycznym. Wskazano, iż samowolnie wybudowany budynek narusza przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią, w zakresie wystających elementów budynku, w zakresie braku zgody sąsiada na usytuowanie budynku na granicy działki oraz w zakresie zacienienia budynku mieszkalnego. Nadto, budynek ten nie spełniania wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej z powodu małej odległości od budynku sąsiedniego. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 17 września 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonych na zobowiązanych obowiązków, a uchylił ją w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania powyższych obowiązków. W uzasadnieniu wskazano, że wobec zakończenia samowolnej dobudowy przed 1995 r. zastosowanie w niniejszej sprawie winny były znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62). Organ ocenił, iż obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją wyczerpują zakres warunków określonych w m.in. w § 13 ust. 1 i 2 oraz § 14 wskazanego rozporządzenia, pomimo tego, że organ pierwszej instancji dokonał analizy stanu faktycznego w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż orzekając w sprawie należało brać pod uwagę stan faktyczny istniejący w chwili orzekania, a zatem w zakresie funkcji przedmiotowego obiektu należało uwzględnić usunięcie z niego maszyn i urządzeń warsztatowych i przeznaczenie go na cele gospodarczo – garażowe. Orzekając organy administracji nie mają podstaw do tego, ażeby opierać się na hipotezach dotyczących przyszłego zachowania się osób zainteresowanych wobec przedmiotowego obiektu w aspekcie regulacji prawnobudowlanych. Podkreślono nadto, że zarówno kwestia zacienienia obiektu, jak i naruszenia własności nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję złożyli skarżący K. i S. B. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez błędne ustalenie, iż nielegalna zabudowa stanowi budynek gospodarczo – garażowy, a tym samum nie koliduje z przeznaczeniem terenu, na którym został wzniesiony oraz ustalenie, że nielegalna zabudowa nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia oraz naruszenie art. 79 § 2 k.p.a. poprzez niemożliwość skarżącemu faktycznego i czynnego udziału w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji dowodzie z oględzin budynku przez odmowę udziału skorzystania z oględzin wnętrza budynku. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organy obu instancji błędnie przypisały przedmiotowemu budynkowi funkcję gospodarczo – garażową, podczas gdy obiekt ten nigdy takiej funkcji nie pełnił. Nadto, organy nie zbadały wpływu przedmiotowej rozbudowy na życie i zdrowie skarżących, dlatego też m.in. wywiedziono nieuprawniony wniosek o braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. W ocenie skarżących nie ma żadnych możliwości, ażeby doprowadzić ww. budynek do stanu zgodnego z prawem, albowiem od początku wiadomo, że posadowiony on jest w części na gruncie należącym do skarżących, którzy to na taką zabudowę zgody nie udzielili. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku organ odwoławczy wskazał, że skarżący brali w nich udział, ale nie podpisali protokołu pomimo tego, że zawierał treści, które były powodem skierowania przez skarżących wniosku o wszczęcie postępowania, i które nie uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Przede wszystkim należy wytknąć organom, że mimo trzykrotnego przeprowadzenia postępowania nie zebrano w pełnego materiału dowodowego na podstawie którego możnaby, po jego prawidłowej ocenie, zgodnej z wymogami art. 80 k.p.a. dokonać jednoznacznych ustaleń faktycznych, a następnie prawnych. Nawet zebranych w sprawie dowodów nie poddano wnikliwej ocenie oraz naruszono wymogi art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazując, którym z nich przydano walor wiarygodności, a którym go odmówiono i dlaczego. Pierwszym z węzłowych zagadnień wymagających wnikliwego postępowania dowodowego i prawidłowej oceny dowodów wymaga kwestia jednoznacznego ustalenia czasu wykonania przedmiotowej samowoli budowlanej, a co za tym idzie rozstrzygnięci czy w sprawie zastosowanie będą miały przepisy prawa budowlanego z 1974r. czy z 1994r. W aktach sprawy znajdują się sprzeczne dowody, do których organ się w ogóle nie odniósł po czym oparł się tylko na niektórych z nich. Z oświadczenia B. P. złożonego podczas oględzin obiektu budowlanego w dniu 16 lipca 2002r. wynika, że stał się współwłaścicielem działek [...] i [...] 8 września 2000r. i nie potrafił określić kiedy dokonano przedmiotowej samowoli budowlanej sugerując, że datę tę powinien podać poprzedni właściciele U. i M. P.. Wg oświadczenia tych ostatnich, złożonego 18 lipca 2002r. do protokołu oględzin budowę przedmiotowego budynku rozpoczęto w 1985r., a zakończono w 1987r. To oświadczenie organy uznały za wiarygodne, gdyż przez cały okres prowadzenia postępowania jako czas wybudowania budynku przyjmowały datę podaną przez U. i M. P. Natomiast w aktach sprawy znajdują się dowody z których wynikają inne daty budowy. I tak A. S., murarz w oświadczeniu z dnia 12 maja 2003r. podał, że pomagał przy budowie dobudówki dwukondygnacyjnej przylegający do budynku mieszkalnego, którego właścicielem był B. P.. Także L. S., właściciel sąsiedniej działki w oświadczeniu z dnia 2 maja 2003r. podał, że budowę prowadził B. P.. Jednak w kolejnych oświadczeniach podali co innego, a to: A. S. w oświadczeniu z dnia 7 lutego 2004r. podał, że "budowa trwała w latach 1992-1994", gdy właścicielem posesji był B. P., zaś L. S. w oświadczeniu datowanym dnia 20 kwietnia 2002r. podał, iż budowa trwała w latach 1993 i 1994 i była prowadzona przez B. P... Jeśli zatem budowa miała w czasie gdy właścicielem posesji był B. P. to budowa ta powinna mieć miejsce po 8 września 2000r. Natomiast poprzedni właściciel działki nr [...] B. K. mimo odebrania od niego wyjaśnień w protokole oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2003r. nie wypytano go właściwie, a jedynie ustalono, iż w latach 1984 – 1996 właścicielką działki, na której znajduje się dom skarżących K. i S. B. była jego siostra J. K. Powyższe przytoczenie dowodów wskazuje, że organy zbierały je chaotycznie, nie przeprowadziły ich oceny zgodnej z art. 80 k.p.a. i nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji, naruszając art. 107 § 3 k.p.a. Już te uchybienia muszą powodować uchylenie decyzji organów obu instancji. Zatem ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do zebrania wszystkich niezbędnych dowodów, w tym z przesłuchania w/w świadków i wyjaśnienia występujących rozbieżności w ich zeznaniach, a w razie potrzeby także przesłuchać najbliższych sąsiadów. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy może być poddany ocenie zgodnej z art. 80 k.p.a. Nadto organy w ogóle nie uzasadniły, jakie racje przemawiają za legalizacją samowolnie wbudowanego budynku na granicy nieruchomości. Wprawdzie nie ma już wymogu uzyskiwania zgody sąsiadów, ale budowa na granicy musi być w sposób szczególny uzasadniona, bo w oczywisty sposób stanowi poważną uciążliwość dla właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym bardziej gdy jest to samowolnie wybudowany budynek, przylegający do granicy na długości 17m i dwukondygnacyjny. Poza tym w zależności od ustalenia jakie prawo budowlane będzie miało zastosowanie (z 1974r. czy z 1994r.) organy powinny szczegółowo w oparciu o odpowiadające mu przepisy dotyczące warunków zabudowy (tj o rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. lub rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie) wyjaśnić kwestie związane z potrzebą i możliwością wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego przedmiotowego budynku wybudowanego w granicy mając na uwadze ochronę prawa własności właściciela sąsiedniej nieruchomości. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określając na podstawie art. 152 tej ustawy , że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. Nadto w oparciu o art.200 w/w ustawy Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania.