II SA/Gd 708/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Skarżąca J. K. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 października 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 września 2009 r. o nakazaniu skarżącej, J. K. oraz M. P. rozebranie nietrwale związanych z gruntem dwóch obiektów budowlanych. Z akt i twierdzeń stron wynika następujący stan sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 28 sierpnia 2006 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na J. K., J. K. i M. P. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 listopada 2006 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dwóch obiektów budowlanych postawionych na działce nr [...] położonej w K., nietrwale związanych z gruntem i o drewnianej konstrukcji, jednego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5 na 6 m z tarasem o wymiarach 5 na 1,5 m oraz drugiego pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1,18 na 1,18 m, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie, wobec niewykonania nałożonych obowiązków, organ nadzoru budowlanego decyzją z 13 grudnia 2006 r. nakazał wskazanym osobom rozbiórkę opisanych w postanowieniu z 28 sierpnia 2006 r. obiektów budowlanych, ustalając, że zostały one wybudowane przez nich bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2001 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 stycznia 2007 r. Rozpoznając skargę J. K., J. K. i M. P. na ostatnio wymienioną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 marca 2008 r. w sprawie II SA/Gd 32/08 uchylił ją oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przyczyną uchylenia decyzji był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, którym uznano, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd administracyjny wskazał, aby organy administracji uwzględniły stan prawny ukształtowany powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Bliżej to wyjaśniając stwierdził, że należy przyjąć, iż legalizacja samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyskał już po wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. W związku z tym organ administracji miał ustalić czy dla terenu, którego dotyczy sprawa, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i następnie w zależności od poczynionych ustaleń zobowiązać samowolnych inwestorów do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezależnie od tego organ administracji miał też zobowiązać ich do przedłożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Opisany wyrok Sądu stał się prawomocny od dnia 7 czerwca 2008 r. i pismem z dnia 23 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił M. P., J. K. oraz J. K. o tym, że będzie kontynuowane postępowanie w sprawie zabudowy na działce nr [...] w K. i następnie postanowieniem z 2 września 2008 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na te osoby obowiązek przedstawienia do 30 czerwca 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając postanowienie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wskazane osoby wybudowały w 2001 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę opisane wcześniej obiekty budowlane. Wyjaśniono też, że termin wykonania nałożonych obowiązków wyznaczono z uwzględnieniem konieczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z postanowienia tego wynika też, że ustalono, iż teren, którego dotyczy sprawa, nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie z 2 września 2008 r. zostało doręczone w dniu 10 września 2008 r. pełnomocnikowi samowolnych inwestorów, który zgłosił się do udziału w sprawie w dniu 29 sierpnia 2008 r., radcy prawnemu P. S. W dniu 11 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą nakazał J. K., J. K. oraz M. P. rozebrać dwa obiekty budowlane opisane jak w postanowieniu z 28 sierpnia 2006 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej podstawą faktyczną było ustalenie, iż nie zostały wykonane obowiązki nałożone postanowieniem z 2 września 2008 r., zaś podstawą prawną art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. J. K., J. K. oraz M. P. wnieśli od decyzji z 11 września 2009 r. odwołanie, w którym zarzucili naruszenie art. 48 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego uzasadniali jego błędnym zastosowaniem, polegającym na nałożeniu obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, mimo że przepis ten wymienia dokumenty przykładowo. Z kolei zarzut naruszenia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego uzasadniali jego zastosowaniem, mimo że nie obowiązywał on w czasie powstania samowoli budowlanej. W uzasadnieniu odwołania, twierdząc, że ocena samowoli budowlanej winna być dokonana według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej popełnienia, wskazali na datę 1 lipca 1999 r. Twierdzili też, że stosując art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z mocą wsteczną należało wskazać przepisy przejściowe, które na to zezwalają. Zarzucono w związku z tym, że takich przepisów nie wskazano. Ponadto, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podniesiono, że nakaz rozbiórki jest najsurowszym sposobem likwidacji samowoli budowlanej i z tego względu powinien być stosowany w ostateczności, po rozważeniu innych możliwości przewidzianych przez prawo. Również odwołując się do orzecznictwa wskazano, że brak planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy nie uniemożliwia zbadanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z 19 października 2009 r., którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 września 2009 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy m.in. stwierdził, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 25 sierpnia 2006 r. z udziałem J. K. i J. K. wynika, że na działce nr [...] w K. domek letniskowy i sanitariat zostały wybudowane w 2001 r. Wskazał też, że budowa tych obiektów budowlanych wymagała pozwolenia na budowę. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź mimo sprzeciwu właściwego organu, wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy, a nie zakończonych ostateczną decyzją, stosuje się art. 48 ust. 2 w nowym brzmieniu. W skardze do Sądu administracyjnego skarżąca J. K. zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a. Naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego miało polegać na jego błędnej wykładni i nałożeniu obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, mimo że przepis wymienia dokumenty jedynie przykładowo. Naruszenie art. 7 k.p.a. miało natomiast polegać na niezastosowaniu tego przepisu i nieustosunkowaniu się przez organ odwoławczy do jednego z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uzasadniając skargę podniesiono, że ocena samowoli budowlanej winna być dokonana według stanu prawnego z chwili jej popełnienia, przy czym tak jak w odwołaniu wskazano na datę 1 lipca 1999 r. oraz zarzucono, że organ pierwszej instancji nie wskazał przepisów przejściowych, pozwalających na zastosowanie prawa z mocą wsteczną. Ponadto powtórzono zarzuty z odwołania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Sądu przyjęty przez organy administracji stan faktyczny został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Nie był on też w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądem administracyjnym kwestionowany. Jedynie wskazywano inną datę wybudowania obiektów budowlanych (1 lipca 1999 r.), których dotyczy sprawa. Sąd jednakże po pierwsze stwierdza, że twierdzenia tego nie uzasadniono wobec czego data przyjęta przez organy administracji (2001 r.), oparta na oświadczeniach samowolnych inwestorów zaprotokołowanych podczas oględzin, jest wiarygodna, po drugie wyjaśnia, że zachodząca różnica nie ma istotnego znaczenia, gdyż nawet, gdyby okazało się, że obiekty te zbudowano 1 lipca 1999 r., to i tak nakaz rozbiórki był zasadny. Przechodząc do oceny prawnej ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego należy przede wszystkim wskazać, że nakaz rozbiórki opiera się na art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), czyli normie, która nakazuje organowi nadzoru budowlanego nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, jeżeli nie zostaną wykonane w wyznaczonym terminie obowiązki nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W związku z tym stwierdzić należy, że skoro nie zostały wykonane obowiązki nałożone postanowieniem z 2 września 2008 r., to prawidłowo na podstawie powołanych przepisów wydano nakaz rozbiórki. Podkreślić należy, że w postanowieniu z 2 września 2008 r. organ administracji zakreślił długi termin wykonania nałożonych obowiązków, uwzględniając, że jednym z nich jest przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, którą należy uzyskać w postępowaniu administracyjnym. Istotne jest też, że samowolni inwestorzy, działający już wówczas z pomocą profesjonalnego pełnomocnika, nie zgłaszali wystąpienia przeszkód w uzyskaniu żądanych dokumentów. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie mają one żadnego wpływu na ocenę prawną ustalonych faktów. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, mający polegać na nałożeniu obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, mimo że przepis wymienia dokumenty jedynie przykładowo, jest nieporozumieniem, gdyż to nie ten przepis, lecz art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa dokumenty, których organ nadzoru budowlanego może żądać w celu zalegalizowania samowolnej budowy. Nie określa on ich przy tym przykładowo, lecz wyczerpująco. Jedynie od tego czy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zależy rodzaj dokumentu, mającego potwierdzać zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie organ administracji trafnie przyjął, zresztą będąc związany wskazaniami Sądu administracyjnego zawartymi w wyroku z 26 marca 2008 r. w sprawie II SA/Gd 32/08, że skoro nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie został należycie uzasadniony. W szczególności nie wskazano, który istotny zarzut odwołania nie został przez organ odwoławczy uwzględniony. W końcu powoływanie się na to, że art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie obowiązywał w chwili powstania samowoli budowlanej i związany z tym zarzut niepowołania odpowiednich przepisów przejściowych nie jest trafny, gdyż organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyjaśnił podstawę stosowania art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika ona, jak trafnie zauważono, z art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 ze zm.). Ponadto, gdyby przyjąć, jak chce skarżąca, że należy stosować art. 48 Prawa budowlanego według stanu obowiązującego w chwili popełnienia samowoli budowlanej, to niezależnie od tego, czy miało to miejsce 1 lipca 1999 r., czy też w 2001 r., nie można by przeprowadzić procedury legalizacyjnej. Art. 48 Prawa budowlanego zarówno w 1999 r., jak i w 2001 r. nie przewidywał bowiem legalizacji samowolnie postawionych obiektów budowlanych. Zauważyć też należy, że niezależnie od tego, czy samowola miała miejsce 1 lipca 1999 r., czy też w 2001 r. (stąd, jak już wskazano, różnica w ustaleniu daty samowoli budowlanej nie ma istotnego znaczenia) nie można skorzystać z regulacji zawartej w art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 99, poz. 665), który przewiduje możliwość zalegalizowania samowolnie postawionego obiektu budowlanego, bez konieczności zapłacenia opłaty legalizacyjnej. Przepis ten dotyczy bowiem obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed 11 lipca 1998 r., zaś skarżąca oraz uczestniczy postępowania nigdy nie twierdzili, aby obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, zbudowali przed tą datą. Nie twierdzili też, aby zastosowali tryb przewidziany w powołanym art. 3, czyli aby do 1 stycznia 2008 r. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tego powodu na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.