II SA/Gd 709/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody z dnia 20 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzje. Prezydent Miasta na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Z. w G., decyzją z dnia 13 kwietnia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo - handlowego, wewnętrznego układu drogowego, sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami, przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej z przyłączem i przyłącza kablowego energetycznego na terenie nieruchomości dz. nr [...] przy ul. [...] w G. Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia 14 lipca 2006 r., wydaną na podstawie art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 36a ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), na wniosek inwestora uchylił swoją decyzję z dnia 13 kwietnia 2005 r. w części dotyczącej planu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno - budowlanego pawilonu oraz przebiegu przyłączy i zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę tego pawilonu handlowego na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowy projekt został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz uzyskał wymagane opinie i zgody. W kolejnej decyzji z dnia 2 października 2006 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 104 i 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i 3, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przeniósł powyższe pozwolenie na rzecz B Spółka Akcyjna w K. Dnia 11 sierpnia 2006 r. Wspólnoty Mieszkaniowe w G. przy ul. [...] i [...] oraz przy ul. [...], reprezentowane przez Zarządy w składzie: E. M., M. P., J. T., R. W., J. D. wystąpiły do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 lipca 2006 r. Wskazano, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, bez uwzględnienia interesów mieszkańców Osiedla "[...]" - właścicieli posesji i lokali mieszkalnych znajdujących się w bezpośredniej strefie oddziaływania realizowanej inwestycji. Zarzucono także organowi naruszenie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego poprzez potraktowanie inwestycji o rozmiarach supermarketu równorzędnie z przewidzianą planem niewielką zabudową handlowo – usługową. Przedstawiono wszelkie uciążliwości związane z wzniesieniem inwestycji w odległości kilku metrów od budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, w tym naruszenie prawa do spokoju, bezpieczeństwa i możliwości wychowywania dzieci we właściwych warunkach sanitarnych i środowiskowych. Wskazano, iż projekt budowlany jest sprzeczny z podstawowymi przepisami dotyczącymi ochrony przed hałasem, przepisami sanitarnymi, ochrony pożarowej, emisji zanieczyszczeń oraz narusza przepisy określające minimalne odległości pomiędzy obiektami budowlanymi i pomiędzy obiektami a granicami działki. Wskazano również na bezpodstawną odmowę uznania Wspólnot za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 20 września 2006 r., wydaną na podstawie art. 104 i art.157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 lipca 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z wykładnią przepisu art. 157 § 3 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce wtedy, gdy żądanie takie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednocześnie wskazano, że jedynym podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jest strona postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 lipca 2006. Natomiast w toku tego postępowania Wspólnoty Mieszkaniowe w G. przy ul. [...] oraz [...] nie były stronami w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlanego. Ponadto organ nie znalazł w zgromadzonym materiale dowodowym przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, w szczególności, zdaniem organu, przedmiotowa decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ inwestor spełnił wymogi stawiane przez ustawę Prawo budowlane, a decyzja została opatrzona prawidłową podstawą prawną. Organ nie stwierdził również, by decyzja Prezydenta Miasta budziła wątpliwości co do zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren objęty przedmiotową inwestycją leży w strefie funkcyjnej 32, która jest strefą mieszaną usługowo - mieszkaniową obejmującą strefę 24 przeznaczoną na zabudowę wielorodzinną oraz stref 33 przeznaczoną na usługi zlokalizowane w dolnych kondygnacjach w budynkach wolnostojących. Zatem, w ocenie organu, przedmiotowa inwestycja na danym terenie jest zgodna z jego funkcją określoną w prawie miejscowym. Działając na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Prokuratury Okręgowej zaskarżył decyzję Wojewody z dnia 20 września 2006 r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 lipca 2006 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego treść projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 lipca 2006 r. pozwala na stwierdzenie, iż wskutek zatwierdzenia tego projektu został naruszony przepis § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. poprzez niewskazanie w projekcie miejsc na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych. Skarżący podniósł, iż właściciele działki nr [...] (Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania wiaty do składowania odpadów - oddalonej o 3 m od granicy z działką nr [...] i 8,5 m od okien usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego nr [...], oraz zostali ograniczeni w możliwościach jej zagospodarowania, gdyż nie mogą wybudować na swojej działce obiektu mieszkalnego z oknami i drzwiami bliżej niż 10 m od północnego narożnika pawilonu, co wynika z przepisu § 23 ust. 1 przytoczonego rozporządzenia wykonawczego. Ponadto w projekcie zagospodarowania działki, na której ma powstać inwestycja nie wskazano, gdzie zostaną ustawione kontenery i pojemniki na odpady opisane w projekcie architektonicznym, wobec czego skarżący wskazał, iż wszystkie sąsiednie nieruchomości znajdują potencjalnie w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazano również, że wzniesienie pawilonu handlowego o powierzchni zabudowy ponad 1246 m² powinno być uzasadnione przepisem prawa miejscowego znacznie bardziej precyzyjnym niż przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod "handel detaliczny". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Organ wskazał, iż ocena zasadności skargi dokonywana musi być, zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia prawa, natomiast sugerowanych przez skarżącego naruszeń nie można zakwalifikować jako rażącego. Powołując się na poglądy doktryny w przedmiocie rażącego naruszenia prawa, organ stwierdził, że uchybienie polegające na niewskazaniu w graficznej wersji projektu architektonicznego miejsca na pojemniki i kontenery do czasowego gromadzenia odpadów stałych przy jednoczesnej możliwości posadowienia ich zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa, a z pewnością nie nosi cech rażącego naruszenia. Organ podniósł także, iż do uznania podmiotu za stronę w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wymagane są dwie przesłanki - podmiot musi legitymować się stosownym tytułem prawnym do danej nieruchomości i musi ona znajdować się na obszarze oddziaływania obiektu. Same tytuły prawne do sąsiednich nieruchomości nie stanowią, w ocenie organu, kwestii spornej, natomiast druga przesłanka w sprawie nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa skutkującym uchylenie zaskarżonego aktu. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprzeczna z prawem. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest kontrola sprawy administracyjnej kończącej postępowanie pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, wyrażonych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy żądanie takie wniesione zostanie przez podmioty będące stroną w sprawie, a podmioty te - Wspólnoty Mieszkaniowe przy ul [...] i [...] oraz [...] i [...] nie zostały uznane za strony w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy podkreślić, iż podmioty którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje przymiot stron określa przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stronami w takim postępowaniu są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przywołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Szczególne rozumienie strony w ujęciu Prawa budowlanego będzie miało zatem zastosowanie zarówno w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jak i postępowań nadzwyczajnych - postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Konstrukcja strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i postępowań nadzwyczajnych w tym przedmiocie odwołuje się do przepisu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane definiującego pojęcie "obszar oddziaływania obiektu". Zgodnie z treścią tego przepisu pod pojęciem tym należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Tak skonstruowana definicja odsyła do licznych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowania terenu, w tym do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (vide: Z. Cieślik, LEX/el. 2003, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Przepisem § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) wprowadzono wymogi dotyczące minimalnych odległości między miejscami na pojemniki i kontenery na odpady stałe a oknami i drzwiami do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz granicami sąsiednich działek. Zgodnie z § 22 ust. 2 wskazanego rozporządzenia wykonawczego miejsca na pojemniki przeznaczone do czasowego gromadzenia odpadów stałych mogą stanowić: - zadaszone osłony lub pomieszczenia ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi (pkt 1); - wyodrębnione pomieszczenia w budynku, mające posadzkę powyżej poziomu nawierzchni dojazdu środka transportowego odbierającego odpady, lecz nie wyżej niż 0,15 m, w tym także dolne komory zsypu z bezpośrednim wyjściem na zewnątrz, zaopatrzonym w daszek o wysięgu co najmniej 1 m i przedłużony na boki po co najmniej 0,8 m, mające ściany i podłogi zmywalne, punkt czerpalny wody, kratkę ściekową, wentylację grawitacyjną oraz sztuczne oświetlenie (pkt 2); - utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi (pkt 3). Jednocześnie w przepisie § 23 ust. 1 rozporządzenia wprowadzono ograniczenia dotyczące minimalnych odległości między miejscami na pojemniki i kontenery na odpady stałe a oknami i drzwiami do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz granicami sąsiednich działek. Jak wynika z powyższego przepisu miejsca te muszą zostać usytuowane w odległości co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Wymogi te nie dotyczą jedynie miejsc wymienionych w § 22 ust. 2 pkt 2), tj. wyodrębnionych pomieszczeń w budynku, mających posadzkę powyżej poziomu nawierzchni dojazdu środka transportowego odbierającego odpady. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż przewidziany w północno - zachodnim narożniku pawilonu handlowego boks na odpady organiczne nie może być uznany za wyodrębnione pomieszczenie w rozumieniu § 22 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w związku z tym nie spełnia wymogów dotyczących minimalnej odległości od jego położenia do sąsiedniego budynku mieszkalnego nr [...] wniesionego na działce nr [...],. Słusznie, zdaniem Sądu, podniesiono w skardze, że wskazanego boksu nie można traktować jako wyodrębnionego pomieszczenia w rozumieniu § 22 ust. 2 pkt 2) powyższego rozporządzenia. Z projektu wynika, że miejsce to jest osłonięte ścianami jedynie z dwóch stron i z pozostałych dwóch stron oddzielone metalową siatką, w związku z czym nie spełnia warunku wydzielenia z przestrzeni. Brak przegród budowlanych ze wszystkich stron uniemożliwia uznanie omawianego miejsca (boksu) za pomieszczenie wyodrębnione w budynku. Zdaniem skarżącego zaprojektowany w północno - zachodniej części pawilonu boks na odpady organiczne znajduje się w odległości zaledwie 8,5 m od okien usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego nr 16, na o organ nie stosunkował się w odpowiedzi na skargę. Organ administracyjny, stojąc na straży praworządności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 K.p.a. W rozstrzygnięciu, mimo powoływania się na warunki techniczne uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie ustalono rzeczywistego zakresu obszaru oddziaływania planowanego obiektu na działki sąsiednie przy uwzględnieniu lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów stałych i tym samym nie uznano za stronę postępowania Wspólnot Mieszkaniowych przy ul. [...] i [...] oraz [...] i [...] odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia 14 lipca 2006 r. W związku z powyższym, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a także przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z 23 § 1 w zw. z art. 22 § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien wnikliwie ocenić legitymację strony w postępowaniu zgodnie z treścią przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Ocena ta powinna zostać dokonana po wyznaczeniu właściwego obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem miejsca gromadzenia odpadów stałych przewidziane w projekcie budowlanym. Ponadto należałoby uzależnić ewentualne rozstrzygnięcie od ostatecznego zakończenia sprawy i prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2007 r. uchylającego decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 lipca 2006 r. zatwierdzającą zamienny projekt budowlany oraz udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] w G. W przypadku uprawomocnienia się tego wyroku postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bowiem bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.