II SA/Gd 709/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi D. U. i H. U. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie prac budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2007 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. U. kwotę 28 (dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. U. i H. U. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2007 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2007 r. Nr [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania przez D. U. i H. U. murków oporowych na działce nr [...] przy ul. [...] w B., do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie ustanowienia spadkobierców po zmarłym J. U. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 lipca 2007 r., wydanym na podstawie przepisów art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie prowadzone w sprawie murków oporowych - wybudowanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] przy ul.[...] w B. - do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie o ustanowienie spadkobierców po zmarłym J. U., jednym z dwojga współwłaścicieli wskazanej powyżej nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ustanowienie spadkobierców jest niezbędne dla ustalenia aktualnych współwłaścicieli posesji. D. i H. U. oraz N. U. w zażaleniu na postanowienie organu I instancji i w piśmie uzupełniającym wnieśli o jego uchylenie, a ponadto o "stwierdzenie zaniechania" czynności przez organ I instancji i "wszczęcie postępowania dyscyplinarnego" wobec organu w związku z art. 38 kpa. Dodatkowo wskazali, iż organ I instancji odmówił pismem, bez wskazania podstawy prawnej, uzupełnienia uzasadnienia postanowienia. Skarżący wskazali również, iż treść uzasadnienia nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. samowoli budowlanej. Ponadto ich zdaniem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszej sprawie ustanowienie spadkobierców po zmarłym J. U. W ocenie skarżących postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wskazali nadto, iż z uzasadnienia nie wynika, co konkretnie jest zagadnieniem wstępnym w odniesieniu do istoty sprawy, które ma rozstrzygnąć sąd cywilny. Organ odwoławczy stwierdził, iż powołanie przez organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest nietrafne, ponieważ postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie spadkobierców po zmarłej osobie nie stanowi merytorycznego zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu organu nadzoru budowlanego dotyczącym aktu samowoli budowlanej. Natomiast art. 97 § 1 pkt 1 kpa określa, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art.105 kpa). Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowym postępowaniu przesłanka z art. 97 § 1 pkt 1 występuje, istnieje bowiem konieczność ustalenia prawnych spadkobierców zmarłego J. U. - jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i inwestora, a to w celu ustalenia stron postępowania, w tym stron, na które organ nadzoru budowlanego będzie mógł nałożyć określone obowiązki. Wymaganym dowodem w tym zakresie będzie prawomocne postanowienie sądu cywilnego. Organ powołał się na treść pisma z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt [...], z którego wynika, w sprawie z wniosku Z. M. i Z. D.-M. z udziałem N. U., D. U. i H. U. o stwierdzenie nabycia spadku po J. U. zostało uchylone postanowienie Sądu Rejonowego w B. i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że procedura zawieszenia postępowania, w tej sprawie wykorzystana dwukrotnie, nie świadczy o naruszeniu przez organ administracji publicznej art.35 § 3 kpa regulującego terminy do załatwienia spraw, gdyż uprawnia ona organ do wydłużenia tych terminów z przyczyn wymienionych w art. 97 § 1 kpa. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, iż merytoryczne aspekty postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie mogą być rozpatrywane w związku z czynnością zawieszenia postępowania, te kwestie są rozstrzygane dopiero w decyzji kończącej postępowanie. D. U. i H. U. w uzasadnieniu skargi wskazali, iż z powodu zaniechania i niedbalstwa organu I instancji toczyło się postępowanie karne dotyczące samowoli budowlanej, które zakończone zostało wyrokiem uniewinniającym. W trakcie tego postępowania przeprowadzono dowód z opinii dwóch biegłych sądowych, z których jednoznacznie wynika, że przedmiotowe obiekty są obiektami małej architektury. Skarżący, jak wynika z treści skargi domagają się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponadto żądają stwierdzenia, że przed organem nadzoru budowlanego I instancji doszło do zaniechania czynności, domagają się również zobowiązania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, lecz z przyczyn innych niż w niej podniesione. Oceniając zaskarżone postanowienie pod kątem jego legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ono prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Okoliczności niniejszej sprawy niesporne są o tyle, że J. U., współwłaściciel wraz z N. U. działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...], a także inwestor "murków oporowych" według ustaleń organu II instancji, zmarł 7 lutego 2004 r. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych na przedmiotowej działce, obejmujące również wykonanie (w 2002 r.) "murków oporowych z pustaków betonowych" miało miejsce w dniu 16 marca 2004 r., a więc po śmierci współwłaściciela nieruchomości (vide: zawiadomienie o wszczęciu w aktach administracyjnych I instancji). Jak wynika z okoliczności sprawy, organ I instancji powziął wiadomość o śmierci J. U. w trakcie przeprowadzania w dniu 12 czerwca 2005 r. dowodu z przesłuchania H. U., syna zmarłego, który jednocześnie wskazał jako następców prawnych po zmarłym, dziedziczących na podstawie testamentu, N. U. i D. B. U. (vide: protokół przesłuchania w aktach administracyjnych I Instancji). Ponadto, jak prawidłowo ustaliły oba organy, toczy się przed Sądem Rejonowym w B. postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. U., w sprawie z wniosku Z. M. i Z. D. – M., z udziałem N. U., D. U. i H. U. Jak wynika również z akt, J. i N. małżonkowie U. udzielili H. U. w dniu 21 września 1998 r. pełnomocnictwa do zarządu i administracją nieruchomości, w tym do przeprowadzania prac remontowych budynków, a także do reprezentowania ich przed sądami i organami administracji i składania oświadczeń woli i wiedzy w powyższym zakresie (vide: fotokopia aktu notarialnego w aktach administracyjnych I instancji). Zastosowany przez oba organy administracji jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa przewiduje, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). Oceniając zaskarżone postanowienie na tle opisanych okoliczności sprawy Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez organ II instancji, że istnieje konieczność ustalenia prawnych spadkobierców zmarłego J. U., w celu ustalenia stron postępowania, a wymaganym dowodem w tym zakresie będzie prawomocne postanowienie sądu cywilnego. Tym samym rozstrzygające sprawę organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 30 § §4 i 5 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych - a takich dotyczy sprawa niniejsza - w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo prawne spowodowane śmiercią strony powstaje z chwilą jej śmierci. Organ I instancji, ustalając krąg stron postępowania, zawiadamia o wszczęciu postępowania lub o toczącym się postępowaniu spadkobierców strony (ustawowych lub testamentowych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym przyjmuje się, że śmierć strony, w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 kpa, nie nakłada na organ administracyjny bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa (w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator), a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracyjny zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 kpa jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (por.: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 972/1999, Baza orzeczeń Lex nr 55748). Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w razie śmierci strony organ ustala przede wszystkim możliwość wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, a dopiero w wypadku negatywnego wyniku tych czynności ustala, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 kpa, a zatem czy jako strona w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a wobec braku również tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Na gruncie rozpoznawanej sprawy jest niesporne, że zbędne było dokonywanie czynności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, bowiem do wiadomości organu wskazani zostali spadkobiercy (testamentowi) zmarłego J. U. Zatem według Sądu nie zachodziła okoliczność przemawiająca za zawieszeniem postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 kpa, mimo iż jak wynika z pisma dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt [...] w odpowiedzi na zapytanie organu Sąd Okręgowy w S. udzielił informacji o uchyleniu postanowienia Sądu Rejonowego w B. i przekazaniu sprawy stwierdzenia nabycia spadku po J. U. do ponownego rozpoznania. Podkreślić należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa nie nakłada w kwestii ustalenia spadkobierców obowiązku stwierdzenia nabycia przez nich spadku na drodze sądowej. Niemożliwość wezwania do udziału w sprawie spadkobierców będzie miała miejsce w sytuacji, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod. red. B. Adamiak. J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 436). W niniejszej sprawie spadkobiercy organowi są znani i zostali wymienieni w toku postępowania przed organem I instancji przez H. U. Wadliwie zatem i wbrew treści przepisu organ odwoławczy uznał, że wymaganym dowodem ustalenia prawnych spadkobierców zmarłego będzie prawomocne postanowienie sądu cywilnego. W dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji, uwzględniając powyższą argumentację, przede wszystkim ustali strony postępowania, obejmując wśród nich wskazanych wyżej spadkobierców zmarłego, biorących zresztą udział w toczącym się postępowaniu. Organ zwróci uwagę na charakter występowania w sprawie skarżącego H. U., który nie jest spadkobiercą (testamentowym) zmarłego J. U., nie przysługuje mu zatem tytuł własności do działki i jak wynika z ustaleń organu odwoławczego nie jest także inwestorem "murków oporowych". Zważywszy na treść udzielonego mu pełnomocnictwa, może natomiast działać i występować w określonych sprawach związanych z nieruchomością w imieniu matki, N. U. Pozostałe zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione, bowiem okoliczności dotyczące zakończonego wyrokiem uniewinniającym postępowania karnego w przedmiocie samowoli budowlanej, w tym dowody z dwóch opinii biegłych sądowych, z których wynika, że przedmiotowe obiekty są obiektami małej architektury, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która ma charakter incydentalny i ogranicza się do kontroli legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Merytoryczny przedmiot sprawy pozostaje poza kontrolą Sądu, który nie może zastępować organów administracji w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Sąd nie może również uwzględnić pozostałych żądań zawartych w skardze. Podnoszona w szczególności bezczynność organu także nie może być przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Wyjaśnia się skarżącemu w tej kwestii, że po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 kpa, regulującym środki zwalczania bezczynności organu administracji, można wnieść odrębną skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się do żądania umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości na skutek śmierci strony, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania, dotyczącego wykonywania robót budowlanych, nie są uprawnienia lub obowiązki o charakterze osobistym. O ile natomiast zaistnieją inne przesłanki umorzenia postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością (art. 105 kpa), rozstrzygnięcie nastąpi w drodze decyzji właściwego organu. Ocena, czy zaistnieją takie przesłanki na tym etapie postępowania administracyjnego, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, byłaby przedwczesna. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na wniosek skarżącego i na podstawie art. 200 w związku z art. 205 wymienionej wyżej ustawy zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. U. kwotę 28 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wymieniona należność obejmuje udokumentowane wyłącznie koszty dojazdu do siedziby Sądu na rozprawę w dniu 19 marca 2008 r., bowiem postanowieniem referendarza sądowego z dnia 7 grudnia 2007 r. skarżącym przyznane zostało prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Pozostałe koszty wymienione w spisie złożonym na rozprawie nie mogą zostać uwzględnione, bowiem nie dotyczą czynności wynikłych na skutek wezwania Sądu