II SA/Gd 709/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G.-F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2008 r., nr [...], 2. określa, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Postanowieniem z dnia 27 marca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ egzekucyjny, nałożył na E. G.-F. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz sanitariatu wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K., określonego w tytule wykonawczym nr [...] dnia 17 listopada 2005r. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 5 maja 2005r. nałożono na skarżącą obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5.00 m x 4,00 m + 2,00 m x 5.00 m oraz obiektu budowlanego - sanitariatu o wymiarach 1,05 m x 1,05 m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. (numer mapy 2) gmina K. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z dnia 11 lipca 2005r. wezwano zobowiązaną do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 17 listopada 2005r. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Wskutek dalszego niewykonania obowiązku rozbiórki nałożono grzywnę w celu przymuszenia uwzględniając nietrwałe związanie z gruntem przedmiotowych obiektów budowlanych. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustalono na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 powołanej ustawy na kwotę 10.000,00 zł. Organ podkreślił, że niniejsza grzywna nie jest karą, ale środkiem przymusu. Zobowiązana wykonując nałożony obowiązek rozbiórki uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Kwotę nałożonej grzywny ustalono w maksymalnej wysokości przewidzianej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w celu przymuszenia inwestora do niezwłocznego wykonania orzeczonej rozbiórki przy zastosowaniu środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia chcąc uniknąć w ten sposób dalszego uchylania się zobowiązanej od obowiązku wykonania rozbiórki i jednocześnie doprowadzić do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki. Z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego - kolejnego środka egzekucyjnego. W postępowaniu zastępczym zobowiązana obciążona zostanie wszystkimi kosztami (przeważnie znacznie większymi) związanymi z wykonaniem za nią egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Nadto organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego przyczepa kempingowa objęta również nakazem rozbiórki została przez zobowiązanych zarejestrowana i tym samym nie jest już w myśl ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym lecz pojazdem. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. G.-F. zarzucając nieważność postępowania poprzez pozbawienie strony możności obrony swoich praw, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżąca wskazała, że nie została jej doręczona ani decyzja z dnia 5 maja 2005r., ani upomnienie z dnia 17 listopada 2005r., ani też tytuł egzekucyjny. Postanowieniem z dnia 13 października 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy uznał podjęte przez organu I instancji rozstrzygnięcie za prawidłowe podzielając jego argumentację. Ustosunkowując się do zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu z dnia 5 maja 2005r. została skutecznie doręczona zgodnie z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 25.05.2005r., natomiast upomnienia z dnia 11 lipca 2005r. odmówiła przyjęcia w dniu 13.07.2005r. Także tytuł wykonawczy z dnia 17 listopada 2005r. został skutecznie doręczony stronie zgodnie z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 7 grudnia 2005r., zatem nie można zgodzić się z argumentem dotyczącym rzekomego pozbawienia strony obrony swoich praw, gdyż to strona sama się tych praw pozbawiła poprzez nie odbieranie korespondencji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości grzywny organ wyjaśnić natomiast, że wysokość grzywny w przypadku obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem ustala się na podstawie art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast art. 121 § 5 tej ustawy odnosi się tylko do budynków tj. do obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem. Pozostałe argumenty w ocenie organu nie dotyczyły postępowania egzekucyjnego i nie mogły mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze E. G.-F. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. ustawy – Prawo budowlane i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zakwestionowała legalność decyzji nakazującej rozbiórkę oraz wskazała, że w toku postępowania nie były doręczane jej postanowienia i decyzje. Na rozprawie w dniu 24 marca 2010r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi oraz wskazał, że skarżącej nie doręczono upomnienia, zaś na przesyłce brak prawidłowych adnotacji. Nadto stwierdził, że skarżącej nie doręczono również tytułu wykonawczego, a na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma nawet pieczątki urzędu pocztowego w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Kontrolując zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji pod względem zgodności z prawem, Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów regulujących tryb postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności środków egzekucyjnych zmierzających do przymuszenia do wykonania przez skarżącą nakazu rozbiórki. Sąd nie mógł zatem kontrolować decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek rozbiórki, gdyż decyzja ta nie pozostaje w granicach rozpoznawanej sprawy. W związku z tym wszystkie zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego zastosowania ustawy Prawo budowlane oraz nieprawidłowości przy doręczaniu decyzji nakazującej rozbiórkę są w sprawie niniejszej niedopuszczalne i bezprzedmiotowe. Bezsporne jest, że ostateczną decyzją z dnia 5 maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę obiektów budowlanych, wzniesionych samowolnie na działce nr [...] położonej w K., gm. K. Bezsporne jest również, że obowiązek ten do chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie został wykonany. Podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia zawarta jest w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o powstępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Art. 1a pkt 12 lit. b tej ustawy wymienia środki egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, którymi są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. W sprawie dotyczącej egzekucji nakazu rozbiórki wynikającego z przepisów Prawa budowlanego możliwe było zastosowanie nałożenie grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z treścią art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z § 3 wynika nadto, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany lub stał się bezprzedmiotowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że postanowienie o ukaraniu grzywną w celu przymuszenia musi być wydane w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z treścią art. 15 ustawy o powstępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od daty doręczenia tego upomnienia. Stosując się do tego przepisu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował do skarżącej upomnienie z dnia 11 lipca 2005r., którym wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Zgodnie z treścią art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jej postanowieniami, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 47 § 1 Kpa wynika, że jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz adnotacją włącza się do akt sprawy. Natomiast zgodnie z § 2 w przypadkach o których mowa w § 1 uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie. Skarżąca odmówiła bowiem przyjęcia przesyłki zawierającej upomnienia z dnia 11 lipca 2005r., co wynika ze sporządzonej na tejże przesyłce adnotacji z dnia 13 lipca 2007r. Kolejną czynnością postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 32 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest przystąpienie przez organ egzekucyjny do czynności egzekucyjnych, poprzez doręczenie zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został mu wcześniej doręczony. Zgodnie natomiast z art. 26 § 4 i § 5 tej ustawy w przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego i w takiej sytuacji wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie został wystawiony tytuł wykonawczy w dniu 11 listopada 2005r. Przesyłka zawierająca odpis tytułu została pozostawiona przez organ w aktach ze skutkiem doręczenia na podstawie art. 44 Kpa. W ocenie Sądu brak było jednakże podstaw do stwierdzenia prawidłowości doręczenia zastępczego. Art. 44 § 1 Kpa stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Na potwierdzeniu odbioru nie zostały dokonane niezbędne adnotacje warunkujące uznanie, że doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 Kpa. Brakuje bowiem adnotacji, że doręczyciel nie zastał adresata w domu. Nie ma informacji dotyczącej miejsca złożenia przesyłki oraz miejsca pozostawienia zawiadomienia. Z tych przyczyn dokument ten nie jest dowodem dokonanego doręczenia zastępczego. Powyższych wymogów nie spełniają dwie adnotacje dotyczące awizowania. Doręczenia jest czynnością procesową, z którą wiążą się istotne dla strony postępowania skutki prawne. Gwarancyjny charakter tej instytucji oznacza, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie, pozwala przyjąć domniemanie skuteczności czynności podejmowanych przez organ. Stąd ocena prawidłowości doręczenia musi mieć charakter pełny i nie może budzić żadnych wątpliwości. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie nie miało miejsca skuteczne doręczenie tytuły wykonawczego, a w konsekwencji nie nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Skutkiem zaś tego zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nakładające grzywnę w celu przymuszenia zapadły z naruszeniem przepisów postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto na podstawie art. 152 tej Sąd określił, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.