II SA/Gd 709/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skrżącego B. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2016 r., nr SKO [..], utrzymującą w mocy decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy z dnia 9 listopada 2015 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na rzecz B. K. dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [..], obręb [..], gmina S. Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją o warunkach zabudowy z dnia 9 listopada 2015 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na rzecz B. K. dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [..], obręb [..], gmina S. Organ pierwszej instancji stwierdził, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), ponieważ planowana inwestycja sprzeczna jest z § 5 pkt 7 uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r., Nr 66, poz. 1462) podjętej na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Organ ustalił, że teren inwestycji znajduje się w całości w granicach [.] Parku Krajobrazowego w strefie 100,00 m od jeziora J., gdzie obowiązuje określony w przywołanej uchwale zakaz zabudowy. Jednocześnie organ stwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek pozwalających na odstępstwo od zakazu zabudowy. Odwołanie od tej decyzji złożył B. K. wskazując, że wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości podlega ochronie na gruncie art. 21 Konstytucji. Ponadto przywołał art. 140 k.c. W jego ocenie ograniczenie własności mogło zostać dokonane wyłącznie w drodze ustawy, nie zaś z powołaniem się na uchwałę Marszałka Województwa, co narusza przywołane przepisy oraz art. 7 i 8 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy wniosek złożony został w trybie realizacji obowiązków określonych w art. 48 lub 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), które dopuszczają legalizację istniejącej samowoli budowlanej, przy czym dla celów legalizacji budynku niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie terenu, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w przepisie warunków, w tym, że decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy podkreślił, że wymogi określone w art. 61 ust. 1 muszą być spełnione łącznie, a konsekwencją niespełnienia któregokolwiek z warunków jest brak możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Według SKO objęta wnioskiem decyzja byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi - § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z tym przepisem na terenie Parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skoro cała działka [..] znajduje się pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora J., wnioskowane warunki zabudowy nie mogą zostać ustalone. Organ podkreślił, że przywołana uchwała Sejmiku Województwa stanowi prawo miejscowe, obowiązujące na danym terenie i zarówno obywatele, jak i organy administracji obowiązane są do przestrzegania zawartych w nim norm. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł B. K., żądając stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu przytoczył rozważania prawne, poczynione przez organ odwoławczy podkreślając, że podstawą rozstrzygnięcia był § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. Skarżący podniósł, że treść tego paragrafu mówi, że niniejsza uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. Jednocześnie cytowany przepis nie zawiera punktu 3, na który powoływał się organ. Tym samym w ocenie skarżącego organ odwoławczy podjął decyzję w oparciu o błędnie przyjęty przepis prawa, wobec czego zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stanowisko skarżącego zostało następnie powtórzone w piśmie procesowym z dnia 2 marca 2017 r., sporządzonym przez ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę jako zasadną należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania – art. 107 § 3 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., co też mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 i art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 2 czerwca 2011 r., nr 66, poz. 1462). Jak wynika z treści decyzji SKO, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 9 listopada 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..] w K. gmina S. zaakceptował organ odwoławczy stanowisko co do zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od jeziora J., wynikające według organu z przepisu § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego (zwanej dalej uchwałą w sprawie KPK) i tym samym niespełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozważając niniejszą sprawę należy wskazać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2 określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy). Następnie w okolicznościach niniejszej sprawy jej istotę określa przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z okoliczności sprawy wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy złożony został dla celu legalizacji (zob. wniosek oraz postanowienie PINB w K. z dnia 23 października 2014 r., wydane na podstawie art. 48 § 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, w aktach administracyjnych). Według niekwestionowanych ustaleń organów teren inwestycji znajduje się w całości w granicach [..] Parku Krajobrazowego oraz w strefie 100 m od jeziora J., na obszarze objętym ograniczeniami wynikającymi z uchwały o KPK. Podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a przepisami odrębnymi, o których mowa w tym przepisie, w realiach niniejszej sprawy była uchwała o KPK. Zakaz budowy w strefie 100 m od jeziora według SKO wynika z § 5 pkt 7 uchwały o KPK. Jak trafnie wywodzi skarżący, § 5 nie dzieli się na żadne jednostki redakcyjne. Jego brzmienie jest następujące: "Niniejsza uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały". Zatem § 5 uchwały o KPK nie mógłby być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, o ile by organ ustalił, że wnioskodawca posiada prawa nabyte w rozumieniu przytoczonego przepisu. Takich ustaleń organ nie poczynił, ale też nie ustalił, czy skarżący może odpowiadać warunkom w przepisie tym wymienionym, na co strona powołuje się wywodząc swoje stanowisko z faktu zakupu działki w 1995 r. i przeznaczenia tego terenu w planie miejscowym pod ośrodek wczasowy (zaświadczenie Urzędu Gminy z 8.05.1997 r., karta 150), a następnie powołując się na § 4 pkt 3 uchwały o KPK. Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, wymieniony został wśród zakazów wprowadzonych na terenie Parku w § 3 w punkcie 7 uchwały o KPK, z wyjątkami określonymi w § 4. Sąd nie może zaakceptować takiej sytuacji, że organ odwoławczy przywołuje w sposób niewłaściwy, a wręcz przypadkowy, przepisy prawa miejscowego, których skutkiem jest bądź zakaz prawa do zabudowy, bądź też zwolnienie od zakazu, ponieważ narusza to zarówno zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.), jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Strona postępowania administracyjnego ma prawo do rzetelnego, wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia swojej sprawy, w dwóch instancjach, jak to wynika z art. 15 k.p.a., na podstawie właściwych dla jej rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego. Wskazanie w decyzji błędnej podstawy prawnej wywołuje wątpliwości co do zasadności i prawidłowości rozstrzygnięcia. Uchybienie wymienionym przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, skoro jako przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy określono legalizację istniejącego obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że to nie na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, by zachodziły przesłanki bądź to wyłączające zakaz zabudowy w pasie przyjeziornym oznaczone w § 4, bądź by uzyskał uprawnienie określone w § 5 uchwały o KPK, lecz na organie administracji spoczywał obowiązek bezkwestyjnego wykazania braku prawnej możliwości planowanej czy też legalizowanej budowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zbędnie przywołuje przepisy, których SKO nie stosuje (art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane), organ nie powołuje natomiast ani nie przytacza właściwych przepisów prawa miejscowego, z których wywodzi brak spełnienia przesłanki oznaczonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium naruszyło wobec tego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne i prawne nie odpowiada okolicznościom kontrolowanej sprawy. Tym samym co najmniej przedwczesna jest ocena braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi), co oznacza, że organ odwoławczy naruszył również przepis prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek odwołania SKO dokona właściwych i kompletnych ustaleń adekwatnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i dokona stosownej subsumpcji prawnej dla ustalonego stanu faktycznego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt a ) i c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone na rzecz skarżącego od SKO koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 497 zł.