II SA/Gd 71/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2006 r., nr [...]. Decyzją z dnia 21 sierpnia 206 r., nr [...], działając w oparciu o art. 71a, art. 83 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 71a ustawy – Prawo budowlane w sprawie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią biurową zlokalizowanego przy ul. B. w R. (działka nr [...]). W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu 6 czerwca 2006 r. oględzin nie stwierdzono, ażeby w budynku przy ul. B. wykonywano funkcję produkcyjno – usługową. W budynku tym nie znajdują się żadne pomieszczenia magazynowe i wykonuje się w nich jedynie funkcje mieszkalną i biurową – zgodnie z pozwoleniem. Organ ustalił, iż w przedmiotowym obiekcie budowlanym nie nastąpiło podjęcie działalności zmieniającej warunki, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym nie dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która uzasadniałaby zastosowanie art. 71a ustawy – Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. S., dowodząc, że w przedmiotowym w budynku prowadzona jest działalność produkcyjno – usługowa, hurtowa. Pod budynek przyjeżdżają samochody ciężarowe, które utrudniają dojazd do sąsiedniej posesji i blokują drogę. Skarżąca wskazała nadto, iż jej obawy wzbudza fakt katastrofy budowlanej w 2005 r., która naruszyła wspólną ścianę konstrukcyjną budynku i zabezpieczenia przeciwpożarowe. Do pisma z dnia 1 października 2006 r. dołączyła zdjęcia posesji przy ul. B. obrazujące prowadzoną na niej działalność handlowo - usługową. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 grudnia 2006 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71a, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdził, ażeby P. K. właściciel budynku przy ul. B. zmienił samowolnie jego funkcję. W toku postępowania administracyjnego jednoznacznie ustalono, że użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją biurową jest zgodne z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie z dnia 30 listopada 2001 r. Odnosząc się do załączonych przez stronę fotografii, które w jej ocenie potwierdzają zgłoszone zarzuty, organ odwoławczy stwierdził, iż nie stanowią dowodu prowadzenia działalności hurtowni. Dowodów na prowadzenie takiej działalności nie dostarczyły również oględziny przeprowadzone w dniu 6 czerwca 2006 r. W skardze na powyższą decyzję J. S. wskazała, iż działalność gospodarcza prowadzona przez właściciela sąsiedniej posesji jest uciążliwa dla jej rodziny. Zarzuciła, iż nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. B., albowiem korespondencja do niej kierowana była na adres, pod którym ona nie mieszkała. Tym samym nie mogła ona wziąć czynnego udziału w tym postępowaniu, zgłosić swoich uwag i nie zgodzić się na prowadzenie jakiejkolwiek działalności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko dodając, że nadal na posesji przy ul. B. prowadzona jest działalność usługowa, odbywa się rozładunek samochodów ciężarowych i składowanie palet z towarem. Pełnomocnik P. K. wyjaśnił, że w budynku przy ul. B. mieści się siedziba firmy produkującej kosmetyki, a produkcja odbywa się we wsi Ż. przy ul. L. Czasami omyłkowo dostawcy zamiast dostarczać towar do Ż. przywożą go do siedziby biura na ul. B., ale wówczas składowanie tam towaru jest wyłącznie tymczasowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu administracji pierwszej instancji są niezgodne z prawem. Oceniając legalność postępowania organów administracji Sąd doszedł do wniosku, iż w niniejszej sprawie, organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji państwowej obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Istotę zagadnienia w rozpoznawanej sprawie stanowi rozstrzygnięcie, czy właściciel nieruchomości przy ul. B. samowolnie zmienił sposób jej użytkowania z funkcji mieszkalno – biurowej na funkcję produkcyjno – usługową czy hurtownię. Organy administracji powinny były zatem w niniejszej sprawie wyjaśnić, jaki podmiot gospodarczy i na jakich zasadach korzysta z budynku przy ul. B. oraz jakiego charakteru działalność prowadzi i w jaki sposób ją wykonuje. Powinny nadto zebrać zeznania świadków – najbliższych sąsiadów posesji przy ul. B., na których również może oddziaływać tam prowadzona działalność i którzy mają na jej temat jakiekolwiek spostrzeżenia. Powyższych czynności organy administracji nie podjęły w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć również należy, iż skarżąca wskazywała na wiele okoliczności, w jej ocenie świadczących o tym, że właściciel przedmiotowej nieruchomości dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Na potwierdzenie prowadzenia na posesji przy ul. B. takiej działalności przedstawiła organowi administracji zdjęcia, na których znajdowały się samochody transportowe parkujące przed tą posesją i odbywał się rozładunek towaru. Organy administracji zaoferowanych zdjęć nie uznały za dowód prowadzenia działalności hurtowo – usługowej, nie wyjaśniając dodatkowo przyczyn takiego postępowania, czym naruszyły przepis art. 107 § 3 k.p.a. Dla rzetelnego poczynienia ustaleń faktycznych i dokładnego wyjaśnienia sprawy organy administracji mogły skorzystać z możliwości wyznaczenia rozprawy administracyjnej (89 § 2 k.p.a.), której przeprowadzenie w niniejszej sprawie przyczyniłoby się do pełniejszego i szybszego jej wyjaśnienia. Wobec powyższego wskazać należy, że organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. W szczególności, organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do wyjaśnienia rzeczywistej funkcji realizowanej na przedmiotowej nieruchomości. Dopiero nie budzące wątpliwości ustalenie w powyższym zakresie pozwoliłoby na zastosowanie bądź nie sankcji z przepisu art. 71a ustawy – Prawo budowlane. Przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie postępowanie narusza również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w k.p.a. i następuje między innymi wówczas, gdy organ ustalając zakres postępowania dowodowego dopuszcza z urzędu dowody, które przemawiają za pozytywnym załatwieniem sprawy. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy administracji obu instancji wydały decyzje, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Wskazać nadto należy, że zarzuty skarżącej dotyczące utrudnień w ruchu przed jej posesją spowodowane parkowaniem samochodów przyjeżdżających do posesji przy ul. B. o tyle nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że pozostają w sferze zainteresowań właściwych organów, służb drogowych czy Straży Miejskiej, które dysponują środkami prawnymi w celu przeciwdziałania tego typu nieprawidłowościom przez ustanowienie odpowiednich nakazów lub zakazów regulujących ruch drogowy i do egzekwowania ich przestrzegania. Natomiast w odniesieniu do zarzutu uniemożliwienia skarżącej wzięcia udziału w innym, prowadzonym uprzednio postępowaniu w sprawie udzielenia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości pozwolenia na użytkowanie jego budynku jako biura, to kwestia ta nie dotyczy niniejszej sprawy i może być przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny, uwzględniając stanowisko wyrażone powyżej, przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., i dopiero wówczas dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do odpowiednich przepisów prawa oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. . Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się do wykonania, to bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarządzenie: 1. odnotować, 2. odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć skarżącej, organowi administracji i E. S. z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej oraz pełnomocnikowi P. K. bez pouczenia, 3. przedłożyć z wpływem lub 40 dni od doręczenia.