II SA/Gd 711/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. L. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 16 czerwca 2010r. Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku I. L. i J. G. z dnia 21 sierpnia 2007r. (uzupełnionego w dniach 26 października 2007r. i 20 listopada 2007r.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i garażu na działce nr [...] położonej w miejscowości P. (obręb ewidencyjny S.), gmina C. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 104 i 106 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dn. 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu i w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1588 i 1589 z 2003r.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 21 sierpnia 2007r. do organu wpłynął wniosek I. L. i J. G. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i garażu na działce nr [...] położonej w miejscowości P., gm. C., dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy oraz cech zabudowy terenu wynika, że na zabudowanych działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa, a planowana inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując uzgodnień projektu decyzji zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy organ otrzymał uzgodnienia postanowieniami: Nadleśnictwa P. z 19. 02.2008r., (jako zarządcy dróg wewnętrznych), Starosty z 29.04.2008r. (w zakresie ochrony gruntów rolnych), Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. z 6.05.2008r., Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa P. z 6.05. 2008r. i Wojewody z dnia 3.06. 2008r.. W związku z tym, że nieruchomość jest położona w otulinie Parku Narodowego [...] wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy jest możliwe po uzgodnieniu projektu decyzji z dyrektorem parku narodowego. Postanowieniem z dnia 28.05.2009r. (po ponownym rozpoznaniu sprawy) Dyrektor Parku Narodowego "[...]" postanowił nie uzgodnić projektu decyzji dla wyżej opisanej inwestycji. Na skutek zażalenia wnioskodawcy Minister Środowiska postanowieniem z dnia 10 września 2009r. utrzymał w mocy skarżone postanowienie. Następnie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1944/09 oddalił skargę I. L. na ww. postanowienie z 10.09.2009r. Powołując się na powyższe organ I instancji ustalił, że brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] w m. P. J. G. i I. L. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie prawa i wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że nie ulega żadnej wątpliwości, że są rolnikami i na swojej działce w celu rozbudowy gospodarstwa rolnego postanowili postawić zabudowę zagrodowa składającą się z budynku mieszkalnego, garażu oraz budynku gospodarczego – co wyjaśnili w piśmie z dnia 14 maja 2009r. Odwołujący podnieśli, że Wójt przy rozpoznaniu sprawy całkowicie pominął treść ww. pisma i ich zdaniem w ogóle nie poinformował organów uprawnionych do opiniowania, że wniosek dotyczy rozbudowy gospodarstwa rolnego (zabudowy zagrodowej). Odwołujący zarzucili, że organ I instancji nie informował Dyrektora Parku Narodowego o rzeczywistych zamierzeniach budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazano, że zabudowa byłaby ewentualnie dopuszczalna, ale gdyby dotyczyła zabudowy zagrodowej. Odwołujący podnieśli, że skoro przed wydaniem decyzji w sposób jednoznaczny wyjaśnili, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej związanej z rozbudową gospodarstwa rolnego (nie była to zmiana wniosku, tylko jego wyjaśnienie), to tak należało ten wniosek potraktować – organ natomiast bezpodstawnie interpretował wniosek, który po dodatkowych wyjaśnieniach jest jednoznaczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wniosek skarżących z dnia 21 sierpnia 2007r. dotyczył wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz garażu na działce nr [...] w m. P., gm. C. Działka nr [...] leży w otulinie Parku Narodowego "[...]". Fakt ten nakładał na Wójta Gminy obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem Parku Narodowego zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnienia takiego nie dokonano, z uwagi na odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez Dyrektora Parku Narodowego postanowieniem z dnia 28 maja 2009r. Organ II instancji powołując się na postanowienia ustawy o ochronie przyrody dotyczące w szczególności otuliny parku narodowego oraz na cele ustanowienia otuliny, stwierdził, że przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji z ustaleniem warunków inwestycji była przewidziana przepisami prawa konieczność ograniczenia zabudowy na terenach rolniczych (leśnych) i nie rozpraszania zabudowy wiejskiej. Wyjątkiem są inwestycje związane z koniecznością rozwoju gospodarstwa rolnego. Organ II instancji powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, wskazał, że planowana przez odwołujących inwestycja (w istocie zabudowa mieszkaniowa ) nie ma związku z zabudową służącą produkcji rolnej, o której mowa w załączniku przywołanego w postanowieniu Dyrektora Parku z dnia 28 maja 2009r. ( zał. 7 pkt 4 Planu Ochrony Parku Narodowego [...]). Zasada ta dotyczy wszystkich inwestycji, które są lub mogą być realizowane w otulinie Parku Narodowego, a szczególności zamiaru odwołujących się. Jest to zatem wystarczający powód odmowy wydania decyzji związanej z ustaleniem warunków zabudowy. Ponieważ na terenie dz. nr [...] możliwa jest tylko inwestycja związana z koniecznością rozwoju gospodarstwa rolnego, a z wniosku odwołujących i akt sprawy nie wynika, aby takie przedsięwzięcie było ich celem – przedmiotowe uzgodnienie nie mogło być dokonane. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy i analizy dokumentów nie wynika jakikolwiek związek planowanej inwestycji z zabudową zagrodową stanowiącą fragment gospodarstwa rolnego. I. L. i J. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez nierozważenie istoty sprawy polegające na braku ustalenia czy dokonanie planowanej zabudowy związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym będzie sprzeczne z prawem i na czym ta sprzeczność z prawem ma polegać. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zwrócili się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zabudowie zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym. Ten zarzut wraz z pismem z dnia 14.05. 2009r. zostały załączone do odwołania, lecz organy nie odniosły się do treści pisma, a organ II instancji wskazał, że z akt sprawy i analizy dokumentów nie wynika jakikolwiek związek planowanej inwestycji z zabudową zagrodową. Powołując się na tę argumentację skarżący podali jakie dokumenty miałyby świadczyć o takim związku, skoro skarżący są rolnikami, posiadają uprawnienia rolnicze, posiadają tereny rolnicze, na których chcą prowadzić działalność rolniczą i chcą w pierwszej kolejności wybudować niezbędną infrastrukturę umożliwiającą prowadzenie takiego gospodarstwa rolnego (tzn. wybudować dom mieszkalny, garaż i budynek gospodarczy). Skarżący podnieśli, że przepisy nie mówią o rozbudowie istniejących budynków tylko o zabudowie zagrodowej, która to zabudowa może powstać jako nowa zabudowa. Ponadto jak podnieśli skarżący, jeżeli po stronie organów istniały wątpliwości w zakresie dostarczania dodatkowych dokumentów, to należało wezwać do ich dostarczenia, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, które miało by wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – zw. dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W art. 59 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z treścią art. 60ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy został złożony przez skarżących w dniu 21 sierpnia 2007r. We wniosku skarżący wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i garażu na działce nr [...] w miejscowości P. W części dotyczącej charakterystyki inwestycji skarżący podali następujące dane: - warunki zaopatrzenia w wodę, energię i sposób zagospodarowania ścieków (pkt 1), -określili planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę inwestycji podając, że przedmiotem planowanego zagospodarowania jest dom mieszkalny trzykondygnacyjny o pow. 200m², budynek gospodarczy o pow. 200m² i garaż o pow. 100m², (pkt 2), - podali, że teren stanowi współwłasność, (pkt 4) - część wniosku obejmująca pkt 5 charakterystyki o treści " oświadczam, że jestem właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. ...ha, w tym użytków rolnych ( wypełniają osoby wnioskujące o warunki zabudowy dla przedsięwzięć związanych z zabudową zagrodową ) nie został wypełniony przez skarżących. Do wniosku skarżący załączyli warunki energetyczne przyłączenia do sieci energetycznej [...], wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej z oznaczeniem obszaru planowanej inwestycji. W powołanych przez organ I instancji uzupełnieniach wniosku skarżący złożyli wyjaśnienia dotyczące sposobu dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z treści wniosku, uzupełnionego powoływanymi pismami, skarżący nie wnioskowali o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, z tego tytułu, że są właścicielami gospodarstwa rolnego. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 4 przepisów ust. 1 pkt 1 ustawy ( przepis dotyczący szeroko rozumianej zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z ta zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W oparciu o złożony wniosek oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] sporządzony został projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i garażu, który stosownie do wyżej powołanego przepisu art. 53 ust. 4 ustawy wymagał dokonania uzgodnień z właściwymi organami. Inwestycja, której dotyczył projekt decyzji znajduje się na działce położonej na terenie otuliny Parku Narodowego [...]. W odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny decyzje o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy wydawane są po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Parku Narodowego "[...]" postanowieniem z dnia 28 maja 2009r. odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na odmowę uzgodnienia projektu przez Dyrektora Parku Narodowego Wójt Gminy nie był uprawniony do ustalania wnioskowanych warunków zabudowy. Stanowisko organu uzgadniającego jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie i nie może być przez ten organ pominięte. W konsekwencji decyzja organu o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanych we wniosku z dnia 21 sierpnia 2007r. jest zgodna z prawem. Ustalenie warunków zabudowy stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podstawą przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wniosek o wydanie takich warunków. Przedmiotem dokonywanych uzgodnień jest opracowany przez właściwy organ projekt decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o złożony wniosek i dokonaną analizę. W rozpoznawanej sprawie wniosek taki o treści wyżej przytoczonej został przez skarżących wniesiony w dniu 21 sierpnia 2007. i stanowił podstawę sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy i dokonania uzgodnień z organami zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy (nie tylko z dyrektorem parku narodowego). Z wniosku tego nie wynika, jak to prawidłowo ustaliły organy, iż planowana inwestycja ma jakikolwiek związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego czy też z działalnością rolniczą. Nie istniały zatem żadne przesłanki dla żądania uzupełnienia tego wniosku w powyższym zakresie. W treści pisma z dnia 14 maja 2009r. skarżący oświadczyli, że ich wniosek dotyczył zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i precyzują oni swój wniosek wnosząc o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrodowej zabudowy związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym, w skład której będzie wchodził budynek mieszkalny, garaż oraz budynek gospodarczy. Pismo powyższe zostało złożone w trakcie dokonywania uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem Parku Narodowego. W uzasadnieniu postanowienia organ uzgadniający ustalił, że jest właściwym do wydania postanowienia dla przedłożonego mu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zestawienie przytoczonej treści wniosku z dnia 21 sierpnia 2007r., z pismem skarżących z dnia 14 maja 2009r. wskazuje, że pismo z dnia 14 maja 2009r. stanowi odmienny wniosek, a nie ewentualne uzupełnienie wniosku z dnia 21 sierpnia 2007r. Przedłożony wniosek dotyczący inwestycji skarżących nie miał żadnego związku z koniecznością rozwoju gospodarstwa rolnego, na co wskazywał już Wojewódzki Sad Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 27 kwietnia 2010. Wprawdzie dopuszczalnym jest budowa zabudowa zagrodowej lecz winna mieć ona związek z rozwojem gospodarstwa rolnego. Przedłożone przez skarżących pisma i składane wnioski żadnej okoliczności uzasadniającej taki cel inwestycji nie podały. Na marginesie wskazać bowiem należy, że zgodnie z zał. Nr 7 pt. Ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Województwa P. dotyczących eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Parku Narodowego [...] (Dz. U. nr [...]) w punkcie 4 zawarto postanowienia dot. ochrony walorów krajobrazowo- kulturowych stanowiące o ograniczaniu również zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych polegające na nie rozpraszaniu zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych. Z treści powyższego ograniczenia, jak i z treści uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 27 kwietnia 2010r. nie wynika, wbrew zarzutom skarżących, iż Sąd ustalił, że zabudowa byłaby dopuszczalna gdyby była zabudową zagrodową. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad postępowania, a przepisy prawa zostały prawidłowo zastosowane w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.