II SA/Gd 713/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K., E. W., J. P., Z. S. i Z. S. na decyzję Wojewody z dnia 18 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Skarżący A. K., E. W., J. P., Z. S. oraz Z. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z 18 września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 2 kwietnia 2009 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z akt administracyjnych i twierdzeń stron wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia 30 kwietnia 1961 r., na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa – B nieruchomość położoną w G.-C. przy ul. [...]. Wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności M. S. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 21 listopada 1961 r. W dniu 19 sierpnia 1991 r. E. W., powołując się na to, że jest spadkobierczynią M. S., zwróciła się do Prezydenta Miasta pismem z 20 sierpnia 1991 r. o przywrócenie własności wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym pismem wezwano E. W., pismem z 30 września 1991 r., do udokumentowania jej praw do spadku po M. S. poprzez przedłożenie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Umową z dnia 28 marca 1994 r., zawartą w formie aktu notarialnego, Gmina Miasta, która nabyła własność wywłaszczonej M. S. nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody z 27 marca 1991 r., oddała ją w użytkowanie wieczyste A, przenosząc jednocześnie na tę A własność znajdującego się na niej budynku. Umowa ta, jak wynika z jej treści, stanowiła wykonanie roszczenia, o którym mowa w art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pismem z dnia 10 marca 1999 r. E. W., wraz z pozostałymi spadkobiercami M. S., odpowiedziała na pismo z 30 września 1991 r., podtrzymując żądanie zwrotu nieruchomości oraz przedkładając prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z 9 września 1998 r. o stwierdzeniu nabycia spadku, dokumentujące prawa do spadku po wywłaszczonej właścicielce nieruchomości. Pismem z 10 września 2001 r. Prezydent Miasta, powołując się na art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poinformował skarżących, że nie służy im roszczenie o zwrot wywłaszczonej M.S. nieruchomości a złożony wniosek o jej zwrot nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nieruchomość ta została przed dniem 1 stycznia 1998 r. oddana w użytkowanie wieczyste, które zostało wpisane do księgi wieczystej. Decyzją z 14 kwietnia 2005 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 21 listopada 1961 r. oraz decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 kwietnia 1961 r. zostały wydane z naruszeniem prawa oraz że przeszkodą do stwierdzenia ich nieważności było wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych po umowie z 28 marca 1994 r. o oddaniu wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie A w G. W dniu 24 maja 2007 r. skarżący złożyli ponownie wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej M. S., w którym, powołując się na wskazane już okoliczności, twierdzili, że oddanie przez Gminę Miasta wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste A w G. rażąco narusza prawo. Wywodzili przy tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony pismem z 20 sierpnia 1991 r., które ich zdaniem wszczęło postępowanie. Rozpoznając ten wniosek Prezydent Miasta, który został wyznaczony do rozpoznania sprawy przez Wojewodę po wyłączeniu od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta, decyzją z 2 kwietnia 2009 r., powołując się m.in. na art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej M. S.. Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał jako ustalone fakty m.in. dwie następujące okoliczności. Po pierwsze spadek po M. S. nabył E. S., który następnie zmarł i po nim z kolei spadek nabyli skarżący. Po drugie nieruchomość wywłaszczona M. S. została oddana przez Gminę Miasta w użytkowanie wieczyste umową zawartą w dniu 28 marca 1994 r. w formie aktu notarialnego A w G. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej 15 czerwca 1994 r. Następnie powołując się na te okoliczności i art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ administracji stwierdził, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości skarżącym nie przysługuje. Skarżący od decyzji Prezydenta Miasta wnieśli odwołanie, w którym po pierwsze zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., które miało polegać na tym, że pominięto, ich zdaniem istotne dla wyniku sprawy okoliczności, mianowicie fakt, że wniosek o zwrot wywłaszczonej M. S. nieruchomości został złożony już w 1991 r., po drugie zarzucili naruszenie art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które miało polegać na tym, że błędnie ten przepis wykładając, organ administracji uznał, iż dotyczy on też takich sytuacji, w których wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony jeszcze zanim zaszły okoliczności wykluczające, według jego brzmienia, możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rozpoznając odwołanie skarżących Wojewoda decyzją z 18 września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy rozważył twierdzenie skarżących, że wniosek o zwrot wywłaszczonej M. S. nieruchomości złożono już w 1991 r. i w tym względzie stwierdził, że złożony wówczas przez skarżącą E. W. wniosek nie wszczął postępowania, gdyż po pierwsze nie był kompletny (nie udowodniono w chwili jego złożenia, że pochodził od osoby, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), po drugie został złożony tylko przez jednego z wielu spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Według Wojewody postępowanie o zwrot wywłaszczonej M. S. nieruchomości nie zostało też wszczęte na skutek wniosku złożonego w 1999 r., gdyż, jak wskazał, według obowiązującej ówcześnie wykładni wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, nie powodował wszczęcia postępowania. Tym organ odwoławczy uzasadnił treść pisma Prezydenta Miasta z 10 września 2001 r. skierowanego do skarżących, które uznał, jak to określił, "niejako za substytut decyzji administracyjnej", co poparł argumentem o treści "skoro bowiem nie doszło do wszczęcia postępowania, (to) nie mogła zostać wydana decyzja administracyjna, zaś pismo to było odpowiedzią organu na żądanie stron". W konsekwencji Wojewoda uznał, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o który wszyscy spadkobiercy wywłaszczonej M. S. wystąpili w 1999 r., została zakończona pismem z 10 września 2001 r. i z tego powodu Prezydent Miasta, rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w 2007 r. nie miał obowiązku odnieść się do faktu, iż sprawa została już wcześniej zakończona przez Prezydenta Miasta. Rozważając kwestię oddania nieruchomości wywłaszczonej M. S. w użytkowanie wieczyste A w G. Wojewoda stwierdził, że po pierwsze organ administracji nie ma kompetencji do oceny zgodności z prawem umów cywilnoprawnych, po drugie skoro ani wniosek z 1991 r., ani wniosek z 1999 r. nie spowodowały wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu tej nieruchomości, to umowa o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste nie została zawarta w trakcie postępowania w jej zwrotu, po trzecie (w razie przyjęcia odmiennego poglądu) obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywała zakazu zbywania wywłaszczonej nieruchomości w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym dalej Wojewoda ograniczył się do oceny zastosowania art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dochodząc do wniosku, w oparciu o ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i własne wyjaśnienie, że oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło na rzecz osoby trzeciej, iż zaszły przesłanki wymienione w tym przepisie, co uzasadniało odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. przez uznanie, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zabraniała zbywania nieruchomości w toku postępowania administracyjnego o jej zwrot, art. 61 k.p.a. przez uznanie, że wniosek E. w. z 1991 r. nie spowodował wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej M. S. nieruchomości oraz art. 104 k.p.a. przez uznanie, że pismo Prezydenta Miasta z 10 września 2001 r. jest substytutem decyzji administracyjnej. Uzasadniając skargę podniesiono m.in., że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała pierwszeństwo w nabyciu wywłaszczonej nieruchomości dla jej poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców, którego to prawa skarżący w rozpoznawanej sprawie zostali pozbawieni. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Sąd zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wniosek E. W. o zwrot wywłaszczonej M. S. nieruchomości, złożony w 1991 r. spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego. Wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 61 § 3 k.p.a., według którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Fakt, że przepis prawa materialnego, w tym przypadku art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1998 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30 z 1991 r., poz. 127 ze zm.), wymaga aby wniosek pochodził od grupy podmiotów (wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela) nie zmienia tej reguły, tylko może być przesłanką negatywnego rozstrzygnięcia sprawy. Drugą istotną kwestią jest znaczenie pisma Prezydenta Miasta z 10 marca 2001 r. W tym względzie trafnie organ odwoławczy przyjął, że nie jest to decyzja, jednakże uzasadnienie tego stwierdzenia powinno być inne. Otóż nie ulega wątpliwości, że pismo to nie odpowiada formie decyzji administracyjnej określonej w art. 107 § 1 k.p.a. Nie oznacza to samo przez się, że nie jest ono decyzją. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie prawa i orzecznictwie stanowiskiem działanie organu administracji nie odpowiadające formie decyzji administracyjnej może być bowiem uznane za decyzję, gdy spełnione są minimalne jej konstrukcyjne warunki, do których zalicza się oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji. Omawiane pismo nie zawiera jednakże rozstrzygnięcia. Istota stanowiska organu administracji w nim zawartego sprowadza się bowiem do twierdzenia, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Zatem postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej M. S. zostało wszczęte w 1991 r. i załatwione ostatecznie dopiero zaskarżoną decyzją. Oznacza to, że w trakcie tego postępowania nastąpiła zmiana przepisów prawa materialnego. W dniu 1 stycznia 1998 r. weszła bowiem w miejsce ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2063 ze zm.). Zgodnie z art. 233 tej ostatniej ustawy sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Do postępowania tego ma więc zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący odpowiednikiem art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z tym że zgodnie z innym przepisem przejściowym, mianowicie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem trafnie organy administracji nadały istotne znaczenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie też, przy niekwestionowanych ustaleniach sprowadzających się do stwierdzenia, że wywłaszczona M. S. nieruchomość została w 1994 r. oddana w użytkowanie wieczyste A w G. i jeszcze tego samego roku to prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej, uznały, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie, co powoduje, iż żądanie skarżących nie może być uwzględnione. Organy administracji (organ pierwszej instancji pomijając, a organ odwoławczy oceniając, że umowa nie została zawarta w trakcie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) błędnie odniosły się do twierdzeń skarżących, dotyczących wadliwości umowy z 28 marca 1994 r. o oddaniu wywłaszczonej M. S. nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Uchybienie to nie ma jednak istotnego znaczenia, gdyż skarżący pomijają istotny w ocenie Sądu fakt, mianowicie to, że umowa ta została zawarta w wykonaniu roszczenia wynikającego z ustawy, mianowicie z art. 2c ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.). Skoro zawarcie tej umowy stanowiło wykonanie roszczenia przysługującego A w G. wobec Gminy Miasta, to ten ostatni podmiot nie mógł umowy nie zawrzeć. W razie odmowy zawarcia tej umowy A mogłaby Gminę do tego przymusić w trybie art. 64 kc i art. 1047 k.p.c. Dla kwestionowania takiej umowy nie jest więc wystarczające wskazanie, że zawarcie jej narusza prawa poprzednich właścicieli nieruchomości. Kwestionowanie jej winno sprowadzać się do wykazywania, że nie zachodziły fakty określone w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 2c ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czyli że roszczenie w tym przepisie określone w istocie nie istniało. Nie bez przyczyny ustawodawca w przypadku roszczenia, o którym mowa, nie użył sformułowania, użytego w razie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, mianowicie, że nie narusza to praw innych osób. Skarżący jednakże na takie fakty nie wskazywali. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie istniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że sąd powszechny winien był ocenić ważność umowy z 28 marca 1994 r., po to aby roszczenie skarżących o zwrot wywłaszczonej M. S. nieruchomości mogło być zrealizowane w razie, gdyby okazało się, że umowa ta jest nieważna. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zachodziło wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, sprowadzającego się do oceny ważności umowy o oddaniu wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie wyłącza to możliwości ponownego wystąpienia o zwrot tej nieruchomości, gdyby skarżący jednakże uzyskali wyrok sądu powszechnego stwierdzający nieważność umowy z 28 marca 1994 r. Wówczas bowiem kolejna sprawa nie byłaby tożsama z rozpoznaną, gdyż wystąpiłaby nowa istotna okoliczność faktyczna. Z tych wszystkich względów Sąd uznając, że skarga nie jest zasadna, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.