II SA/Gd 714/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia 07 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 12.12.2002 r., nr [...]. II SA/Gd 714/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 12 grudnia 2002r. nr [...] Starosta na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane tekst jednolity: Dz. U. nr 106 z 2000r. , poz. 1126 ze zm. / oraz na podstawie art. 104 kpa w związku z decyzją Nr [...] z dnia 14 marca 2002r. wydaną przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu zobowiązał M. i M. P. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przepisy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane określają, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane między innymi jeżeli właściwy organ nadzory wydał na podstawie art. 51 uat.1 pkt 2 cyt. Ustawy, decyzja nakazującą dokonanie określonych czynności lub przeróbek w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie decyzją przywołaną wyżej na podstawie powołanych przepisów wydał Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ podał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest zobowiązany sporządzić zgodnie z przepisami art. 57 prawa budowlanego inwestor jest zobowiązany dołączyć do takiego wniosku oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 26 prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła będąca strona postępowania J. D. i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnienie skargi skarżąca podała, że decyzja z dnia 12.12.2002r. opiera się na decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14.03.2002r. nakładającej na inwestora określonych czynności z uwagi na samowolne prowadzenie robót niezgodnie z pozwoleniem na budowę, tymczasem skarżąca otrzymała decyzję z dnia 22 sierpnia 2002r., na mocy której uchylona została decyzja z dnia 6.07.2000r. o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wskazała, że dotychczas pozostały bez odpowiedzi jej zarzuty dotyczące prowadzenia robót w tym dotyczące zasypania piwnic bez oceny stanu technicznego kamienicy i bez oceny podłoża gruntu co doprowadziło do złego wyprofilowania klatki schodowej, tj. do jej zwężenia co utrudnia przejazd. Zasypanie piwnic spowodowało też, że niewłaściwie jest wyprofilowania posadzki w przejeździe. Skarżąca powołała się również na swoje uwagi złożone w odwołaniu z dnia 23.01.2002r. Podniosła, że oczekuje wykonania prac, które zapewnią bezpieczne przejście i przejazd bez uciążliwości. Wojewoda działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. po rozpatrzeniu odwołania J. D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości /pkt 1/ i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, ze zmodernizowanymi w nim lokalami mieszkalnym, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w S. /punkt 2 decyzji/. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w stosunku do w/wym. obiektu budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane decyzje nakazującą wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane – w stosunku do obiektu budowlanego, wobec którego została wydana decyzja na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego – wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy wskazał, że skoro więc obowiązek taki wynika wprost z w/wym. ustawy to nakładanie takiego obowiązku na inwestora jest nieuprawnione. Jednocześnie w decyzji organu II instancji wskazano, że do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącą a dotyczących całkowitego zasypania piwnic, zwężenia przez klatkę schodową przejazdu przez budynek, niewłaściwego wyprofilowania posadzki w tym przejeździe, organ I instancji zobowiązany jest do ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. J. D. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej punktu 2 decyzji z dnia 7 kwietnia 2003r., podnosząc ze orzeczenie w punkcie drugim jest sprzeczne z uzasadnieniem decyzji skoro tylko dobra wola lub chęć inwestora może spowodować wystąpienie o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego. Skarżąca podniosła również, że nie jest zakończone postępowanie związane z wydaniem powołanej przez organ II instancji decyzji z dnia 14.03.2002r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 styczna 2004r. i postępowanie w których nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi /Dz. u. nr 153, poz. 1270 ze zm./. Stosownie do art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawna prawna. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Analiza całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego wskazuje, że decyzje podejmowane były z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia 6 lipca 2002r. bez dowodu jej doręczenia skarżącej zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla M. i M. P. na roboty budowlane polegające na modernizacji lokali mieszkalnych w istniejącej kamienicy przy ul. [...] w S. na terenie działki nr [...], zgodnie z dokumentacją techniczną stanowiącą integralną cześć decyzji. W dniu 12 października 2001r. M. i M. P. zawiadomili o zakończeniu budowy. Decyzją z dnia 25 października 2001r wydaną na podstawie art. 54 ust.1 prawa budowlanego Starosta zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do ubytkowania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S. bez nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wskazano, że roboty budowlane obejmujące: rozbiórkę drewnianej klatki schodowej, wykonanie żelbetonowej klatki schodowej i podwyższenie nawierzchni przejazdu bramnego zostały wykonane bez wymaganego zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazano, że wykonanie opisanych robót mogło nastąpić po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów art. 36 a ust. 1 prawa budowlanego - inwestor o taką zmianę nie wystąpił. Nadto powyższa zmiana nie została uzgodniona ze stanowiska konserwatorskiego/ budynek położony jest w strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej/. Następnie decyzją z dnia 14 marca 2002r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania opisanych w decyzji czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 września 2002r. W uzasadnieniu decyzji wskazano na istotne odstępstwa warunków i ustaleń pozwolenia na budowę, wymienione w decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Dodatkowo wskazano, że inwestor wykroczył poza zakres wydanego pozwolenia na budowę zmieniając poziom remontowanego przejazdu bramnego podwyższając go o 18 cm, powodując w ten sposób zmniejszenie wysokości tego przejazdu, niewłaściwie zostały również wyprofilowane posadzki w przejeździe bramnym. W dniu 28 października 2002r. Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego skierował sprawę do Starosty podając, że nałożone w decyzji z dnia 14 marca 2002r. obowiązki zostały wykonane. W 12 grudnia 2002r. Starosta wydał z urzędu decyzję zobowiązującą inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego, przy ul. [...] w S., która to decyzja została uchylona przez organ II instancji, a postępowanie organu I instancji w powyższym zakresie zostało umorzone. Rozpoznając skargę stwierdzić należy, ze organy administracji naruszyły szereg przepisów postępowania administracyjnego poprzez niepodejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, doprowadziły do załatwienia sprawy z pominięciem interesu skarżącej /art. 7 kap/, nie zapewniły stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania /art. 10 i 11 kpa/ w sposób nie wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy zebrany z sprawie / art. 77 i 80 kpa/. Ostatecznie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się wskutek skierowania na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 28 października 2002r. do Starosty 2-ch egzemplarzy "Inwentaryzacji powykonawczej z orzeczeniem technicznej" z informacją o wykonaniu przez inwestora decyzji z dnia 14 marca 2002r. dotyczącej doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak to wyżej wskazano postępowanie w sprawie toczyło się z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest dowodów sporządzanych z udziałem stron w formie oględzin wykonanych prac, z których wynikałoby jaki jest stan zasad, a mianowicie przed zgłoszeniem sprzeciwu organy winny zapewnić czynny udział stron w oględzinach obiektu i wykonanych prac, a wykonane czynności powinny być udokumentowane. Każda ze stron powinna mieć zagwarantowane prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Z drugiej strony wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania rodziło z kolei obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie powinien być nałożony na inwestora w decyzji o wniesieniu sprzeciwu. / art. 55 ust. 2 prawa budowlanego/. W decyzji takiego obowiązku nie nałożono, a postępowanie toczyło się bez udziału skarżącej. Również przed wydaniem decyzji z dnia 14 marca 2002r. organ nadzoru budowlanego winien stosownie do przywołanego przepisu art. 10 § 1 przystąpić ponownie już we własnym zakresie do zbierania dowodów. W tym ustalenia czy i jakie istotne odstępstwa w stosunku do udzielonego w pozwoleniu na budowę miały miejsce i postępowanie prowadzić z czynnym udziałem stron, w tym skarżącej. Co do decyzji z dnia 14 marca 2002r. również brak w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych dowodów, z których wynikałoby, że zasady postępowania zastały zachowane. Jak to wyżej wskazano organ nadzoru budowlanego skierował sprawę do dalszego postępowania do organu architektoniczno-budowlanego powołując się na przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. W pierwszej kolejności zważyć należy, że organ administracji I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 12 grudnia 2002r. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie czy przekazanie opisanych w piśmie Inspektora dokumentów miało na celu wydanie decyzji nakazującej uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Do akt sprawy nie zostały złożone żadne dowody umożliwiajże w tym stanie rzeczy podjęcie decyzji pozytywnej bądź negatywnej, sytuacji w której nie można ustalić, czy decyzja z dnia 14 marca 2002r. jest już ostateczna. Wskazać należy, że organ architektoniczno-budowlany odnośnie obiektu, co do którego została wydana decyzja w oparciu o art.51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, ma obowiązek sprawdzenia czy inwestor przedłożył dokumentację żądaną przez organy nadzoru budowlanego oraz czy spełnił warunki z art. 57 ust. 1 i 3 prawa budowlanego uprawniające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego uprawniającego do zyskania pozwolenia na użytkowanie. Przy przeprowadzeniu dowodów we własnym zakresie, w tym oględzin należy zapewnić stronom czynny udział w ich przeprowadzeniu i umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności będzie miał w pierwszej kolejności na uwadze, że na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a na organie architektoniczno-budowlany, ciążą obowiązki przewidziane a art. 55, 57 i 59 prawa budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Dla podjęcia postępowania winny być organowi udostępnione wszystkie dotychczas zebrane dowody i winno być ustalone, czy w ogóle decyzja z dnia 14 marca 2002r. jest już ostateczna co umożliwiłoby dalsze prowadzenie postępowanie czy też w obrocie istnieje tylko ostateczna decyzja z dnia 25 października 2001r. o wniesieniu sprzeciwu, co uzasadniałoby wydanie decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 pkt 1 § a i c w związku art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ orzekł jak w sentencji wyroku.