II SA/Gd 714/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. N. na uchwałę Rady Gminy z dnia 8 lipca 2020 r., nr [...] w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie do lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie Gminy postanawia odrzucić skargę. R. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną uchwałę Rady Gminy, w której wyrażono akceptację dla rozwoju energii wiatrowej poprzez lokalizowanie elektrowni wiatrowych na terenie gminy, wskazując na konieczność ich lokalizowania w odległości od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszkaniowej, nie mniejszej niż wskazanej w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, co wyeliminuje ewentualne negatywne skutki dla zdrowia człowieka. Ponadto, w uchwale zawarto apel do wszystkich organów władzy publicznej o podjęcie działań w zakresie uniemożliwienia budowy elektrowni wiatrowej na terenie gminy w odległości od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszkaniowej, mniejszej niż wskazanej w ww. ustawie z dnia 20 maja 2016 r., z uwagi na ewentualne negatywne skutki dla zdrowia mieszkańców Gminy i do A. o zaprzestanie budowy elektrowni wiatrowej na terenie Gminy w odległościach mniejszych niż wynikające z ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że zaskarżona uchwała nie zawiera wiążących norm prawa miejscowego, a jedynie apel zawierający niewiążące wezwanie adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do kontroli skarżonego aktu w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn (niż wymienione w pkt. 2-5, przypis sądu), wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Ramy sądowej kontroli legalności zakreśla przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg wyszczególnionych w tym przepisie. Ponadto, z mocy art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Z powyższego wynika, że p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W katalogu tym znajdują się m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ponadto trzeba zwrócić uwagę na regulacje szczególne, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidujące możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Niewątpliwie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej jako u.s.g., który stanowi podstawę wniesienia niniejszej skargi. Przepis ten przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponadto art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przy czym czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich, o których mowa art. 101a in fine u.g.n. dotyczą takich czynności którą należało podjąć w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio bez żadnych wyłączeń (por. Kisiel Wiesław. Art. 101, Art. 101(a). W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2013.). W związku z tym pierwszorzędna jest w niniejszej sprawie ocena prawna charakteru zaskarżonej uchwały Rady Miasta w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie do lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie Gminy, skoro jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być jedynie te uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, które zostały podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać trzeba, że co do zasady organ kolegialny, a takim jest rada gminy, zawsze wyraża swoją wolę w formie uchwały. Nagłówek, tytuł, jakim zostanie opatrzona uzewnętrzniona wola organu kolegialnego (deklaracja, apel, stanowisko, list intencyjny itp.) nie decyduje jednak o charakterze prawnym takiego aktu i nie zmienia tego, że akt taki jest uchwałą, podjętą w drodze głosowania (uchwała w znaczeniu formalnoprawnym). W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w przypadku rady gminy ustawowe znaczenie określenia "uchwała" jest jednak inne i oznacza prawną formę działania tego organu zastrzeżoną do określonych spraw, a nie tylko metodę działania organu kolegialnego rozumianą jako uchwalanie czegoś, głosowanie, kończące się wydaniem aktu o nazwie uchwała. W ustawie o samorządzie gminnym chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny (zob. P. Chmielnicki "Ustawa o samorządzie gminnym . Komentarz" – uwagi do art. 91 ). Rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym ( art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g.), a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej. Jednakże podjęcie takiego aktu przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza automatycznie, że został on podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego oprócz tego, że mają podmiotowość administracyjnoprawną, występują w obrocie prawnym również jako podmioty praw cywilnych, a nawet jako podmioty gospodarcze, kiedy prowadzą działalność komunalną w prawem określonej formie. Ponadto organy te mogą podejmować akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego do podległych sobie podmiotów. W związku z tym nie w każdym wypadku podjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w określonej prawem formie aktu nie oznacza, że akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie każde działanie organu podlega kontroli sądów administracyjnych. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (tak też: postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97, ONSA nr 2 z 1999 r., poz. 51). Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są zatem spory co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych w takim wypadku jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. W związku z tym, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby konkretny akt organu jednostki samorządu terytorialnego mógł zostać uznany za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, powinien charakteryzować się następującymi cechami: 1) mieć na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, 2) nakładać obowiązek, stwierdzać uprawnienie lub obowiązek bądź tworzyć lub znosić istniejący stosunek prawny, 3) mieć charakter indywidualny bądź generalny, 4) nie być aktem prawa miejscowego. Cechy te charakteryzują akty organów jednostek samorządu terytorialnego jako podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma regulowana nimi materia. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (por. wyrok NSA z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09, dostępny w CBOSA). W ocenie sądu, zaskarżona uchwała Rady Gminy z 8 lipca 2020 r. nie spełnia żadnego z wyżej wymienionych warunków poza tym, że nie jest aktem prawa miejscowego, co samo w sobie nie może powodować objęcia jej kontrolą sądu administracyjnego. Uchwała ta nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż nie stanowi realizacji zadania publicznego przypisanego temu organowi samorządu terytorialnego w drodze ustawy, nie nakłada obowiązku, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku jak też nie tworzy i nie znosi istniejącego stosunku prawnego. W szczególności zajęcie w drodze uchwały stanowiska odnośnie do realizowania elektrowni wiatrowych na terenie gminy nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 18 u.s.g. Jak wynika z jej treści, uchwała ta została wydana w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 statutu Gminy, uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr VI/45/2019 z 27 marca 2019 r., który przewiduje dla Rady kompetencję do podejmowania apeli, czyli aktów zawierających niewiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania. Z pisemnego uzasadnienia do uchwały wynika z kolei, że jej podjęcie było konieczne ze względu na protesty mieszkańców co do zmiany obowiązujących przepisów w zakresie odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszkalnej. Jak wskazano, z opracowań naukowych wynika, że zbyt bliska odległość wpływa negatywnie na zdrowie człowieka i nie bez znaczenie jest także szkodliwe oddziaływanie na środowisko. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że uchwała ta dotyczy, na co wskazuje zarówno jej tytuł, podstawa jak i treść, stanowiska i apelu Rady w sprawie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy. Z uchwały tej wynika jedynie, że organ uchwałodawczy nie sprzeciwia się rozwojowi energii wiatrowej poprzez lokalizowanie elektrowni wiatrowych na terenie gminy, a także zwraca się do wszystkich organów władzy publicznej do podejmowania działań zmierzających do uniemożliwienia budowy elektrowni wiatrowej na terenie Gminy w odległości od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszkaniowej, mniejszej niż wskazanej w ww. ustawie z dnia 20 maja 2016 r., z uwagi na ewentualne negatywne skutki dla zdrowia mieszkańców gminy i do A. o zaprzestanie budowy elektrowni wiatrowej na terenie gminy w odległościach mniejszych niż wynikające z ww. ustawy. Taka treść uchwały wskazuje, że nie zawiera ona norm wiążących dla jej adresatów, zaś apel w kwestii budowy elektrowni wiatrowej w odległości nie mniejszej niż wynikająca z ustawy z dnia 20 maja 2016 r. nie stanowi nałożenia obowiązku, bowiem wymogi w tym zakresie wynikają wprost z ustawy. Powyższa analiza treści tego "stanowiska", prowadzi do wniosku, że nie jest ono niczym innym jak wyrażeniem przez bezwzględną większość radnych, obecnych na sesji Rady w dniu 8 lipca 2020 r., poglądu co do lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy. Zajęte w uchwale stanowisko nie jest w żadnym wypadku źródłem nałożenia jakichkolwiek obowiązków czy ograniczeń, przyznania bądź stwierdzenia uprawnień. Nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych. Także zawarty w przyjętym stanowisku "apel" nie został powiązany z żadnymi bliżej określonymi i sprecyzowanymi działaniami faktycznymi lub prawnymi, które mogłyby wpływać na sposób postępowania jednostek lub podmiotów wykonujących zadania publiczne, bądź określać ich sytuację prawną. Nie można także przyjąć, że zaskarżona uchwała ma charakter generalny lub indywidualny, gdyż nie zawiera ona wskazania, do kogo konkretnie została skierowana. Jest to zatem akt o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, a intencja Rady Gminy podejmującej zaskarżoną uchwałę jest jednoznaczna i ma ona na celu wyłącznie przedstawienie poglądu radnych na określoną kwestię. W konsekwencji też nie można uznać, że akt ten został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem nie podlega kontroli sądowej. Jednocześnie sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie może zostać uznana za czynność prawną lub faktyczną (materialno-techniczna), która narusza prawa skonkretyzowanych osób trzecich, o których mowo w art. 101a ust. 1 u.s.g. Skuteczne wniesienie skargi o której mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g. wymaga podobnie jak w przypadku skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy wskazania, że zaskarżona czynność prawna lub faktyczna narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1346/12, dostępny w CBOSA). Tymczasem sporne stanowisko Rady Gminy nie stanowi źródła prawa, obowiązków czy ich ograniczenia i nie wiąże się z władczymi działaniami, które negatywnie mogą wpływać na sytuację prawną jednostek. Również w skardze nie wskazano, w jaki sposób owo stanowisko i apele naruszają interes prawny skarżącego. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżony akt podjęty w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie do lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie Gminy nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego jako akt, który nie ingeruje swoją treścią w sferę publicznoprawną, kierując do innych podmiotów nakaz wiążącego postępowania, nie nakłada na obywateli obowiązków, nie nadaje uprawnień czy też w jakikolwiek inny sposób nie kształtuje ich sytuacji prawnej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.