II SA/Gd 716/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Wojewody z dnia 31 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 31 marca 2017 r., nr [..], którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 26 stycznia 2017 r., nr [..], i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r., nr [..], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. V. E.pozwolenia na budowę mostu nad rzeką Ł., na działkach nr [..]-[..] w miejscowości C., gmina N. Autorami tomu I zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego podstawę do wydanego pozwolenia na budowę byli: P. F., P.M. i P. F. W wyroku z dnia 22 września 2014 r. Sąd Rejonowy uznał P. M. za winnego przestępstwa z art. 270 w zb. z art. 272 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, tj. przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów polegającego na tym, że w sierpniu 2008 r. podrobił w części - tom I, w celu użycia za autentyczny dokument w postaci projektu budowlanego mostu nad rzeką Ł., zlokalizowanego w miejscowości C., gdzie inwestorem była M. V. E., poprzez naniesienie odcisków pieczęci i nakreślenie podpisów P.F. oraz nieistniejącego projektanta w osobie P. F., podczas gdy projekt ten w zakresie w jakim projektować miały ww. osoby sporządził samodzielnie, a następnie wraz z kserokopiami podrobionych dokumentów dotyczących kwalifikacji zawodowych i przynależności do organizacji samorządu zawodowego tych projektantów, potwierdzając ich zgodność z oryginałem przekazał inwestorowi wprowadzając podstępnie w ten sposób w błąd pracowników Starostwa Powiatowego co do spełnienia przez przedłożony dokument wymogów określonych przepisami prawa i wyłudzając poświadczenie nieprawdy w decyzji o zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na budowę, w których potwierdzono wykonanie projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. W związku z tym, postanowieniem z dnia 25 listopada 2016 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu sprawy we wznowionym postępowaniu decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r. Starosta uchylił decyzję własną nr [..] z dnia 30 stycznia 2009 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie mostu nad rzeką Ł. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestora M. V. E. Wojewoda decyzją z dnia 31 marca 2017r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że skoro w postępowaniu zakończonym decyzją nr [..] z dnia 30 stycznia 2016 r. doszło do wprowadzenia w błąd funkcjonariusza publicznego i wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w decyzji administracyjnej, to okoliczność ta mogłaby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego Starosta błędnie wywiódł zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i na tej podstawie wznowił postępowanie oraz wydał decyzję. Zdaniem Wojewody w uzasadnieniu orzeczenia organu pierwszej instancji zabrakło również oceny sprawy pod kątem zastosowania przepisu art. 146 k.p.a. W związku z tym, Wojewoda uznał, że w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym wystąpiły uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego postępowanie to powinno zostać przeprowadzone ponownie. Stwierdził, że uchybienie to nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy ma więc tylko kompetencje kasacyjne. W skardze Prokurator Rejonowy zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że warunkiem wydania przez organ odwoławczy decyzji na tej podstawie jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez ten organ na skutek nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W niniejszej sprawie zatem Wojewoda winien był ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności, mając przy tym na uwadze, że rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie można wyeliminować na podstawie art. 136 k.p.a. Skarżący wprawdzie podzielił stanowisko Wojewody co do błędnego wskazania jako przesłanki wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże nie zgodził się, że w ustalonych okolicznościach sprawy, uchybienie to winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W świetle wyroku Sądu Rejonowego nie budzi bowiem wątpliwości, że projekt budowlany stanowiący dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, był fałszywy, a zatem wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Także zakwestionowanie, że Starosta nie odniósł się do ujemnej przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, określonej w art. 146 k.p.a., nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem termin wznowienia jest taki sam zarówno dla przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 2 jak i w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i wynosi 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a zatem nie nastręcza żadnych trudności ustalenie, czy został on w niniejszej sprawie zachowany. Według skarżącego, wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienie dotyczące błędnej podstawy wznowienia postępowania może i powinno być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ ten co do zasady jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, a uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej jest odstępstwem od tej zasady. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że dokonanie przez organ pierwszej instancji nieprawidłowego ustalenia przesłanki wznowieniowej, a następnie w oparciu o nią wszczęcie i przeprowadzenie postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia, powinno skutkować poprawieniem postępowania przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to znaczy z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Wojewody z dnia 31 marca 2017r. narusza przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowaną decyzją z dnia 31 marca 2017r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 26 stycznia 2017r., wydaną w trybie wznowienia postępowania, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie rozważył zastosowania przepisu art. 146 k.p.a., co nie mogło zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym ze względu na konieczność zadośćuczynienia zasadzie dwuinstancyjności. Kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który w dacie orzekania stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania w oparciu o regulację materialnoprawną. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych odpowiadających hipotezie normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie daje podstawy do ustalenia, że spełniona została przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej wynik. Dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego rozstrzygnięciem kasacyjnym wymaga wykazania, że naruszenie przepisów postępowania spowodowało niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można jej rozstrzygnąć. W doktrynie przyjęto, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, to znaczy gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, co czyni niewiarygodnym materiał dowodowy sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 620 i n.). Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Wojewody z dnia 31 marca 2017r. nie zawiera argumentów, uprawniających do zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda bowiem, odmiennie niż organ pierwszej instancji, ocenił niebudzący wątpliwości, ustalony stan faktyczny sprawy. Uznał bowiem, w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji, że okoliczności sprawy uprawniały do wszczęcia postępowania wznowieniowego z podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie jak zakwalifikował to organ pierwszej instancji z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że stan faktyczny niniejszej sprawy po przekazaniu jej do organu odwoławczego pozwalał, aby w trybie przepisów art. 138 k.p.a. Wojewoda mógł podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Organ pierwszej instancji, działając z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty z dnia 30 stycznia 2009r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę mostu nad rzeką Ł., na działkach nr [..]-[..], w miejscowości C., gmina N. Powziął bowiem informację, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 22 września 2014r., sygn. akt [..], P. M. został uznany za winnego popełnienia przestępstwa z art. 270 w zb. z art. 272 Kodeksu karnego, polegającego na podrobieniu w części - tom I, projektu budowlanego mostu nad rzeką Ł., a następnie na przekazaniu wraz z kserokopiami podrobionych dokumentów dotyczących kwalifikacji zawodowych i przynależności do organizacji samorządu zawodowego tych projektantów, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, inwestorowi wprowadzając podstępnie w ten sposób w błąd pracowników Starostwa Powiatowego co do spełnienia przez przedłożony dokument wymogów określonych przepisami prawa i wyłudzając poświadczenie nieprawdy w decyzji o zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na budowę, w których potwierdzono wykonanie projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Starosta uznał, że stwierdzone wyrokiem okoliczności faktyczne wypełniają hipotezę art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli, decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. W świetle tych samych okoliczności faktycznych, w oparciu o wskazany wyrok karny znajdujący się w aktach sprawy, Wojewoda uznał, że skoro w sprawie doszło do wprowadzenia w błąd funkcjonariusza publicznego i wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w decyzji administracyjnej, to okoliczności te mogłyby ewentualnie być podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W tym uchybieniu Starosty Wojewoda doszukał się uzasadnienia dla zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Takiego stanowiska Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Pomimo bowiem błędnego wskazania przez Starostę jako przesłanki wznowienia postępowania przepisu art.145 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącego się do sytuacji wydania decyzji w wyniku przestępstwa, nie można zaakceptować stanowiska, że dawało to organowi odwoławczemu podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zostały bowiem spełnione przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Bezsporny stan faktyczny sprawy ustalony został bowiem przez Starostę w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, którego jedynym uchybieniem była błędna kwalifikacja podstawy wznowienia. Według Sądu uchybienie to, w niezmienionych okolicznościach faktycznych sprawy, podlegało naprawieniu poprzez dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., od czego bezpodstawnie uchylił się Wojewoda. Kluczowa dla niniejszego postępowania okoliczność, wyznaczająca ramy przedmiotowe kontrolowanej sprawy, jest bezsporna i została prawidłowo ustalona przez organ pierwszej instancji. Zapadł bowiem prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w sprawie o sygn. akt [..] skazujący autora projektu budowlanego obejmującego most na rzece Ł.za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów polegające na podrobieniu w celu użycia za autentyczny tego projektu oraz wyłudzeniu poświadczenia nieprawdy w decyzji o zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na budowę. W świetle treści tego orzeczenia nie budzi wątpliwości fakt, iż projekt budowlany, stanowiący dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, był fałszywy. Wystąpiła zatem przesłanka z art.145 § 1 pkt 1 k.p.a. do wznowienia postępowania, co zaskarżonej decyzji potwierdził Wojewoda. Przyczyną przekazania Staroście przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia nie mogło być również uchybienie tego organu polegające na braku rozważenia, czy w sprawie ziściły się okoliczności z art. 146 k.p.a., uniemożliwiające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zakres bowiem okoliczności podlegających wyjaśnieniu w celu stwierdzenia, czy zachodzą przeszkody z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kwestie te mógł rozważyć Wojewoda na etapie postępowania odwoławczego, przy wykorzystaniu jego ustawowych kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, jeśli z tak zgromadzonego materiału dowodowego, który nie budził żadnych wątpliwości, wynikały dla Wojewody inne wnioski prawne, to znaczy, inaczej zakwalifikował podstawę wznowieniową, to winien był zastosować dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzec co do istoty sprawy. W tym zakresie zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. są zasadne. Zdaniem Sądu naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podejmując w tych okolicznościach rozstrzygnięcie kasacyjne, kierujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Wojewoda uchylił się od takiego rozstrzygnięcia sprawy, które było możliwe i uzasadnione w ustalonym przez ten organ stanie faktycznym. Na Wojewodzie spoczywał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy toczącej się w trybie nadzwyczajnym i naprawienia uchybień organu pierwszej instancji poprzez ocenę, czy fakt wydania wyroku skazującego projektanta za przestępstwo podrobienia w celu użycia za autentyczny projektu budowlanego, który stał się podstawą udzielenia pozwolenia na budowę objętej decyzją z dnia 30 stycznia 2009r., wypełniając przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniał jej uchylenie, oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji Wojewoda, rozpoznając sprawę, oceni ponownie ustalone okoliczności faktyczne sprawy i rozpozna sprawę co do jej istoty, rozstrzygając merytorycznie o losie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 stycznia 2009 r. Wskazać należy, że w toku postępowania wznowieniowego brak jest podstaw do wzywania inwestora do przedłożenia nowego projektu budowlanego. Co prawda przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże wskazać należy, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 30 stycznia 2009 r. wniosek o pozwolenie na budowę był kompletny, załączono do niego wymagane egzemplarze projektu budowlanego i zaświadczenia. W oparciu o przedłożony projekt wydano pozwolenie na budowę. Późniejsze stwierdzenie wyrokiem karnym, że projekt budowlany był dziełem osób nieposiadających uprawnień i osób fikcyjnych, w świetle prawa budowlanego nie może świadczyć o złożeniu projektu budowlanego. W konsekwencji, w postępowaniu wznowieniowym organy administracyjne nie mogą wezwać inwestora do przedłożenia nowego projektu budowlanego, który zastąpiłby w ogóle od początku brakujący projekt.