II SA/Gd 717/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi [A] Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania rocznego za odbieranie odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 lutego 2021 r., [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego [A] Spółki z o.o. w [...] kwotę 192 zł (sto dziewięćdziesiąt dwa złote) tytułem kosztów zwrotu postępowania. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 18 lutego 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania rocznego za odbieranie odpadów komunalnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy decyzją z dnia 18 lutego 2021 r. nałożył na A. karę pieniężną w wysokości 4 800 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania rocznego podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Wójt wskazał, że zgodnie z art. 12a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku, sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1 i art. 9nb ust. 1 ww. ustawy, należało złożyć do dnia 31 sierpnia 2020 r. W myśl art. 9nb ust. 4 ustawy sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Tymczasem A. złożyło sprawozdanie w dniu 19 października 2020 r. Wójt Gminy nie przychylił się do wniosku skarżącej o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, motywowanego wystąpieniem błędu systemu Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Organ stwierdził bowiem, że na potwierdzenie tego faktu nie zostały dostarczone żadne dokumenty, a po przeanalizowaniu pozostałych sprawozdań złożonych przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, zobligowane do złożenia sprawozdania rocznego stwierdził, że wszystkie te podmioty złożyły sprawozdanie w terminie i nie zgłaszały żadnych uwag ani problemów z Bazą danych. W konsekwencji wysokość kary obliczono, jak stwierdził organ, zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rozpoznając odwołanie A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 18 lutego 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania rocznego za odbieranie odpadów komunalnych. Kolegium stwierdziło, że skarżąca we wskazanym w art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach terminie - do dnia 31 sierpnia 2020 r. – nie złożyła Wójtowi sprawozdania za 2019 r., w związku czym zaistniała przesłanka nałożenia na nią kary, uregulowanej i ustalanej zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Norma ta jednoznacznie wskazuje, że wysokość kary stanowi iloczyn ilości dni opóźnienia w złożeniu sprawozdania (nie więcej niż 365 dni) i kwoty 100 zł. W tej sytuacji, organ ogranicza się do ustalenia ilości dni opóźnienia i pomnożenia tej ilości przez wskazaną w ustawie kwotę 100 zł. Wobec tego Wójt prawidłowo ustalił, że skarżąca złożyła sprawozdania z opóźnieniem wynoszącym 48 dni. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego przekazanie sprawozdania w terminie, a także, że nie może powoływać się ona na wadliwość systemu informatycznego, skoro siedem innych podmiotów było w stanie dopełnić obowiązku przekazania sprawozdania w ustawowym terminie. A. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej oraz zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, a także brak podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do jej dokładnego wyjaśnienia, w szczególności poprzez pominięcie i brak analizy w zakresie argumentacji strony dotyczącej faktycznego przekazania sprawozdania w terminie i braku jego dotarcia do organu z przyczyn od strony niezależnych. Zarzucono też naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy uznać należało, że strona nie złożyła sprawozdania z przyczyn technicznych i przez nią niezawinionych. Wniesiono przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W ocenie skarżącej, organy w istocie nie odniosły się do jej argumentacji, w myśl której złożono sprawozdanie po raz pierwszy w systemie BDO w prawidłowym terminie (zostało wysłane elektronicznie przez pracownika A.). System ten na początku funkcjonowania nie działał poprawnie, pojawiał się choćby komunikat o treści: "Funkcja pozwalająca na weryfikację sprawozdań jest jeszcze wytwarzana". W rezultacie urzędy miast i gmin "nie widziały" złożonych sprawozdań w swoich systemach. Taką też informację pracownik A. otrzymał telefonicznie od pracownika Urzędu Miasta, co skutkowało natychmiastowym, powtórnym złożeniem sprawozdania. Trudno, zdaniem skarżącej Spółki, zgodzić się z zarzutem organu akcentującym brak złożenia dowodów na tę okoliczność, albowiem nie wiadomo, jakie dowody strona miałaby przedstawić. Jeśli zaś organ kwestionuje stan faktyczny podany przez stronę (kontakt pracowników Urzędu i A. i wymianę informacji), to należało tę kwestię wyjaśnić i opisać w uzasadnieniu decyzji. Bez prawnego znaczenia jest powoływanie się na fakt, że inne siedem podmiotów sprawozdania złożyły w terminie. Wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest nakładanie kary za działania niezawinione i od niezależne, a wynikające z niedoskonałości informatycznych systemów publicznych. Chodzi w szczególności o zawieszanie i nadmierne obciążenie systemu BDO, problemy z logowaniem, problemy z przypisywaniem kont podmiotu do osoby, brak możliwości wystawienia korekt czy brak możliwości nadawania uprawnień użytkownikom. W piśmiennictwie zauważa się, że systemu informatycznego BDO nie poddano odpowiednim testom przed przygotowaniem wersji produkcyjnej. Wskazuje się również, że do bazy nie miały zaufania nawet wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska. Chociaż mają one nieograniczony dostęp do danych w BDO, przy okazji kontroli żądają zrzutów z ekranu z bazy lub dokumentów papierowych, w tym aktualnego sprawozdania, które w systemie już jest. W tym stanie rzeczy sięgnięcie przez organ po normę art. 9x ust. 1 pkt 5 nie znajdowało wystarczających podstaw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym na weryfikacji, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sądowej kontroli legalności poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 18 lutego 2021 r. o nałożeniu na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania rocznego za odbieranie odpadów komunalnych. Materialnoprawną podstawę nałożenia powyższych obowiązków stanowił przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Stosownie bowiem do art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań, które – na podstawie art. 9n ust. 7 u.c.p.g. - przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1 i art. 9nb ust. 1, przekazać należało w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. (art. 12a ust. 1 u.c.p.g.). Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka wniosła sprawozdanie, o którym mowa powyżej, w dniu 19 października 2020 r., a więc 48 dni po terminie, o którym mowa w art. 12a ust. 1 u.c.p.g. Przy czym zdaniem skarżącej, zwłoka w złożeniu sprawozdania wynikała z nieodpowiedniego działania Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Organy obu instancji nie dały jednak wiary twierdzeniom skarżącej uznając, że skoro inne podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości złożyły swoje sprawozdania w terminie i nie zgłaszały żadnych uwag ani problemów z przedmiotową Bazą, to system działał prawidłowo. Co więcej, sama skarżąca nie zgłaszała uwag wówczas, gdy powinna była terminowo złożyć sprawozdanie, a uczyniła to dopiero w toku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. O ile powyższej argumentacji organu nie można zarzucić wadliwości, o tyle, w ocenie Sądu, poprzestanie na stanowisku opartym wyłącznie na takim rozumowaniu nie wyczerpywało całokształtu istoty niniejszej sprawy. Wyjaśnić należy, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany twierdzi, że wykonał zobowiązanie poprzez złożenie sprawozdania w terminie, a z powodu niedoskonałości systemu informatycznego, za pośrednictwem którego sprawozdanie to złożono, nie dotarło ono do organu w terminie, to w myśl art. 232 k.p.c. zobowiązany jest wskazać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzi skutki prawne. To skarżąca Spółka, jako podmiot zobowiązany do złożenia sprawozdania w terminie, powinna była wykazać, wszelkimi możliwymi dowodami, w tym zeznaniami świadków (pracowników), że wysłała sprawozdanie w terminie, skoro materiały znajdujące się w aktach sprawy wzbudziły istotną wątpliwość co do tej kwestii w warunkach niniejszej sprawy. To bowiem skarżąca z tego faktu chce wyciągnąć skutki prawne, tj. potwierdzić okoliczność, że jako podmiot zobowiązany wywiązała się z obowiązku administracyjnego w terminie i zwolnić się tym samym z odpowiedzialności za nieterminowe złożenie sprawozdania. Przy tym podkreślić należy, że działanie organu z urzędu nie usprawiedliwia bierności strony, która w celu ochrony swojego interesu winna współdziałać w ustaleniu rzeczywistych okoliczności sprawy. Skarżąca Spółka oprócz samych twierdzeń dotyczący terminowości złożenia sprawozdania nie przedstawiła dowodów, które zdołałyby potwierdzić wskazywane przez nią okoliczności. Jednocześnie jednak Spółka wystąpiła do organu z wnioskiem o odstąpienie od wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania. Wniosek ten organ rozpoznał negatywnie nie uwzględniając argumentów Spółki odnośnie niezawinionego przez nią spóźnienia w złożeniu sprawozdania. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia i stanowisko organu nie wyczerpywało jednak jego obowiązków jurysdykcyjnych wynikających z istoty administracyjnych kar pieniężnych, uregulowanych zasadniczo w przepisach k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca samodzielnie wystąpiła z wnioskiem o odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, opowiada się bowiem za stosowaniem przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych w wypadku, gdy przepisy u.c.p.g. oraz przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają regulacji znajdujących się w dziale IVa k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2020 r. II OSK 3509/19, z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 943/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., II SA/Kr 791/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 2261/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2022 r., II SA/Gd 549/21, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja kodeksowa dotycząca administracyjnych kar pieniężnych ma charakter subsydiarny względem przepisów szczególnych niezawierających regulacji objętych zakresem art. 189a § 2 k.p.a., w tym m.in. dotyczących odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenia pouczenia. W odniesieniu do orzeczonej w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, wskazać należy, że przepis ten w sposób wyraźny unormował wyłącznie wysokość kary określając jej wymiar za każdy dzień opóźnienia oraz górną jej granicę. Lektura całokształtu przepisów u.c.p.g. odnoszących się do tego rodzaju kar nie pozwala na stwierdzenie, aby kwestia odstąpienia od nałożenia tej kary została przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uregulowana. Dział III Ordynacji podatkowej również nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Brak wskazania przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w hipotezie normy zawartej w art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. nie świadczy także o braku woli ustawodawcy stosowania instytucji odstąpienia do wskazanego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej. Podobnie charakter kary administracyjnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. jako kary stałej, o wysokości określonej za każdy dzień opóźnienia, nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu instytucji odstąpienia z art. 189f § 1 k.p.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że odstąpienie od nałożenia kary znajduje zastosowanie nie tylko do kar względnie oznaczonych, ale również do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych, stanowiąc dla nich jedyny środek łagodzący odpowiedzialność administracyjną o charakterze sankcyjnym. Nie wyklucza się również uwzględnienia okoliczności zaprzestania naruszenia w odniesieniu do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania (zob. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018, s. 56). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie organy miały obowiązek zweryfikowania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zawartych w art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że organ administracji nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym i jest zobligowany do weryfikacji okoliczności sprawy pod kątem zastosowania powyższych przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Organ winien działać w tym zakresie z urzędu, nie czekając na wniosek strony. Zobowiązanie organu do poczynienia ustaleń istotnych z punktu widzenia normy art. 189f § 1 k.p.a. i rozpoznania sprawy kary administracyjnej co istoty jest tym większe, gdy z wnioskiem o odstąpienie od wymierzenia kary występuje podmiot zobowiązany do terminowego złożenia sprawozdania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Okoliczności wskazywane przez Spółkę we wniosku o odstąpienie nie tyle miały moc ekskulpującą ją z nieterminowego złożenia sprawozdania, co wykluczałoby zasadniczo zastosowanie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., co winny były stanowić impuls dla organu do poczynienia szczegółowych ustaleń w zakresie okoliczności umożliwiających zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. Temu obowiązkowi orzekające w sprawie organy uchybiły. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy i nie poczyniły ustaleń niezbędnych do weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, w myśl art. 189f k.p.a., co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie istnienia przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie rozstrzygnęły o istocie sprawy przedwcześnie stosując przepisy u.c.p.g. umożliwiające wymierzenie kary administracyjnej. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 18 lutego 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności organy zobowiązane będą do poczynienia ustaleń faktycznych umożliwiających weryfikację przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189f k.p.a., uwzględniając, przy ocenie wagi naruszenia, rodzaj i charakter naruszonego dobra, cel obowiązków sprawozdawczych podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, okoliczności popełnienia czynu, a także okoliczności związane z zaprzestaniem naruszenia prawa przez Spółkę. Poczynione ustalenia i wnioski organy odzwierciedlą w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe zabiegi są niezbędne do tego, aby zrealizować założony przez ustawodawcę cel wprowadzenia ogólnych przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, którym było złagodzenie automatyzmu nakładania kar oraz uwzględnienie okoliczności danej sprawy, po to, aby kary były sprawiedliwe, adekwatne do wagi naruszenia i odpowiadające celom, dla których są stosowane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Spółki od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 192 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi.