II SA/Gd 717/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. Z. i W. Z. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 24 maja 2013 r., nr XXVIII.338.2013 w przedmiocie aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W. Z. oraz M.Z. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Ustka z 24 maja 2013 r., nr XXVIII.338.2013 w sprawie aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustka (dalej: "studium" lub "uchwała"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 153), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.z.p. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili: - naruszenie prawa materialnego, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania studium, tj. art. 9 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia studium w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, polegające na nieuzasadnionym, całkowitym ograniczeniu prawa własności (użytkowania wieczystego) skarżących poprzez: przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa użytkowania wieczystego skarżących przez określenie przeznaczenia terenu nieruchomości pod las, co nastąpiło przy nieuwzględnieniu (i) wymagań ładu przestrzennego; (ii) prawa użytkowania wieczystego skarżących oraz (iii) interesu prywatnego skarżących i (iv) dotychczasowego wykorzystywania nieruchomości oraz niedokonanie zmiany studium i aktualizacji jego postanowień z uwzględnieniem zmieniających się uwarunkowań Gminy Ustka w zakresie rozwoju turystyki i rosnącego zapotrzebowania na usługi turystyczne; - naruszenie prawa materialnego, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania studium, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1) i 7) u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia studium poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie przy uchwalaniu studium wymagań ładu przestrzennego oraz prawa własności (użytkowania wieczystego); - naruszenie prawa materialnego, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania studium, tj. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia studium poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie przeznaczenia obszaru nieruchomości w sposób nieuwzględniający interesu prywatnego, jak również interesu publicznego w zakresie zapewnienia rozwoju gospodarki i turystyki. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów; na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności studium w zaskarżonej części, względnie o stwierdzenie niezgodności studium z prawem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; na postawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości; postanowienia studium dotyczące nieruchomości w znaczący sposób ograniczają możliwość korzystania z nieruchomości; cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jak również dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości był ukształtowany odmiennie niż sposób korzystania określony w studium; postanowienia studium naruszają zasadę proporcjonalności - przeznaczenie terenu nieruchomości pod las nie znajduje uzasadnienia w potrzebach ładu przestrzennego Gminy Ustka, jak również nie ma oparcia w wyważeniu interesu indywidualnego i publicznego. Skarżący wskazali, że przy kontroli sądowej aktów planistycznych nie jest miarodajny wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie uchwalenia studium lub planu miejscowego, ale znaczenie mają także okoliczności odnoszące są do aktualnego interesu prawnego skarżącego. Zdarzyć się bowiem może, że wskutek zmian m.in. społeczno-gospodarczych dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości nie odpowiada aktualnym potrzebom właściciela w zakresie jej zagospodarowania. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 2 czerwca 2025 roku, które wpłynęło do organu dnia 6 czerwca 2025 roku. Uchwałą z dnia 26 czerwca 2025 r. nr XVI.200.2025, doręczoną skarżącym dnia 3 lipca 2025 r. Rada Gminy Ustka odmówiła uwzględnienia ww. wezwania, wskazując w uzasadnieniu, iż projekt studium na etapie jego opracowywania uzyskał wymagane uzgodnienia i opinie oraz został wyłożony do publicznego wglądu oraz przeprowadzono wymaganą przepisami prawa dyskusję publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego we wniesieniu skargi. Skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr [...] położonej w miejscowości R. zostało nabyte przez skarżących dnia 9 lutego 2015 r. w toku postępowania upadłościowego, nabycie takie ma charakter pierwotny i brak jest podstaw do twierdzenia, że nabywca nieruchomości w postępowaniu upadłościowym jest następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości upadłego. Zgodnie z art. 313 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe sprzedaż dokonana w postępowaniu upadłościowym ma skutki sprzedaży egzekucyjnej. Nabywca składników masy upadłości nie odpowiada za zobowiązania podatkowe upadłego, także powstałe po ogłoszeniu upadłości. Przepis art. 313 ustawy Prawo upadłościowe określa zasady regulujące skutki sprzedaży dokonywanej w postępowaniu upadłościowym. Podstawowa i najważniejsza regulacja dotyczy zrównania skutków sprzedaży w postępowaniu upadłościowym ze sprzedażą egzekucyjną. W tym zakresie, dla określenia, w jakim stanie prawnym otrzymuje rzecz nabywca, zastosowanie mają przepisy ustawy procesowej o egzekucji. Natomiast w odniesieniu do niektórych przedmiotów sprzedaży przepisy prawa upadłościowego modyfikują te rozwiązania i w tym zakresie wyłączają stosowanie przepisów ustawy procesowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, sprzedaż zasadniczych składników majątku upadłego (nieruchomości, przedsiębiorstwa) ma w zasadzie charakter nabycia pierwotnego dla nabywcy (kupującego), jeżeli dokonana została w toku tzw. upadłości likwidacyjnej, a formuła nabycia pierwotnego ma właśnie służyć prawnej efektywności takiej wersji postępowania upadłościowego. Niezależnie od powyższego organ odpowiadając na zarzuty skarżących wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rowy zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Ustce 89/83 z dnia 28 października 1983 r. oraz aneksem do tego planu z 1985 r. teren, na którym położona jest działka nr [...] oznaczony jest symbolem 7 ZP - projektowany pas lasu ochronnego, likwidacja ośrodka wczasowego [...], odtworzenie lasu. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele lasu ochronnego nastąpiło już w planie w 1983 r. Skarżący nabyli działkę nr [...] w drodze przetargowej z określoną funkcją w studium i planie, trudno więc uznać za uzasadniony zarzut pozbawienia strony określonych praw skoro strona skarżąca praw takich nie posiadała. Z powyższego wynika, iż aktualizacja studium nie zmieniła przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżących (działka nr [..]). Rada Gminy skorzystała ze swoich praw w ramach władztwa planistycznego. W omawianej sytuacji władztwo planistyczne polega między innymi na konieczności ważenia interesu ogółu i interesu prywatnego i mieści się w konstytucyjnie ustalonej dopuszczalności ograniczania prawa własności. Na koniec organ wskazał, że w jego ocenie skarżący nie wykazali w niniejszej sprawie naruszenia ich interesu prawnego, a powołali się w głównej mierze na swój interes faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd nie uwzględnił skargi. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie niezasadności skargi Sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Ustka Nr XXVIII.338.2013 z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie aktualizacji Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustka (dalej: "studium" lub "uchwała"). Podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowi art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., zgodnie z którym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, nie będącym jednak aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Ta ostatnia zasada oznacza z jednej strony to, że przy uchwalaniu planu miejscowego organ uchwałodawczy gminy zobowiązany jest uwzględnić lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki polityki przestrzennej przyjęte w studium, gdyż plan miejscowy ustaleń studium naruszać nie może (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), z drugiej zaś strony wskazuje, że postanowienia studium nie oddziałują w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki innych podmiotów, będących właścicielami nieruchomości na terenie, którego studium dotyczy. Sąd podziela pogląd, że studium, pomimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Dalej wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. Ta ostatnia okoliczność jest szczególnie istotna przy ocenie dopuszczalności merytorycznego badania przez sąd administracyjny aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, do których należy m.in. uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w omawianym wypadku jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 24 maja 2013 roku. Uchwała ta dla niemal całej działki nr [...] położonej w miejscowości R. ustala kierunek przeznaczenia pod las, z wyłączeniem możliwości jej zabudowy. W dniu 9 lutego 2015 r. skarżący nabyli w postępowaniu upadłościowym prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Pismem z dnia 2 czerwca 2025 roku skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieśli do tutejszego Sądu skargę na powyższą uchwałę. Wolą skarżących jest użytkowanie tej nieruchomości na cele usług turystycznych, analogicznie do przeznaczenia działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. w utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia studium są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą. Ze względu na utrwalone już w tym zakresie orzecznictwo kwestia ta nie wymaga szerszego uzasadnienia, zwłaszcza że nie jest w sprawie sporna. Czynione w dalszej części uzasadnienia uwagi odnoszące się do praw właścicieli nieruchomości, zwłaszcza oparte na poglądach orzecznictwa i doktryny, odnosić należy również i do praw skarżących jako użytkowników wieczystych. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną danego podmiotu gdy wywołuje dla niego negatywne następstwa prawne np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Interes prawny skarżącego musi zostać zatem naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny musi być zatem aktualny. Nie może to być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II SA/Łd 1438/10). Musi to być również interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. II SA 1410/01). Należy też dodać, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Z drugiej strony samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami uchwały interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu nie jest tożsame z przesądzeniem bezprawności tego naruszenia, tj. tego, że kwestionowane skargą postanowienia uchwały są prawnie wadliwe (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17). Stwierdzenie tego naruszenia otwiera bowiem dopiero drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych postanowień uchwały, tj. do oceny czy ujawnione naruszenie przez gminę interesu prawnego danego podmiotu zostało dokonane z poszanowaniem zasad porządku prawnego. Dlatego też obowiązek Sądu do uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących jako użytkowników wieczystych działki nr [..] położonej w R., ustalając dla tej działki przeznaczenie pod las, co wyklucza możliwość jej zabudowania i wykorzystania w celu świadczenia usług turystycznych. Skarżący nie mogą zatem wykorzystywać nieruchomości w zamierzony przez siebie sposób, co ogranicza ich w wykorzystywaniu przysługującego im prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Fakt nabycia przez skarżących prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki już po dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie pozbawia ich prawa do jej zaskarżenia. Nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej (por. wyroki NSA z 3 listopada 2009 r. II OSK 1192/09, oraz z 10 sierpnia 2011 r. II OSK 1093/11 czy z 8 sierpnia 2014 r. II OSK 3005/12). Warunkiem do skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały. Aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r. II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55). Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem – jako następca prawny – w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (por. wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 255/22). Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że jak zarzuca Rada Gminy, nabycie przez skarżących prawa użytkowania wieczystego nastąpiło od syndyka z masy upadłości, czyli że doszło to tzw. pierwotnego nabycia prawa, z czego Rada wywodzi, że skarżący nie wstąpili w prawa i obowiązki zbywcy, a zatem nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do skutecznego wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 255/22). Skoro nabywca nieruchomości wstępuje – jako następca prawny – w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał, to tym bardziej może korzystać z tych uprawnień jeśli nabywa nieruchomość bez takich ograniczeń, w sposób niezależny od treści tego prawa przysługującego poprzedniemu użytkownikowi. W tej sytuacji nie sposób odmówić skarżącym możliwości realizacji uprawnień o charakterze publicznoprawnym, z treści prawa użytkowania wieczystego wynikających. Powyższe świadczy o dopuszczalności niniejszej skargi, lecz nie przesądza kwestii jej zasadności, gdyż - jak wskazano powyżej, stwierdzone naruszenie interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej musi być jeszcze związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. W tym zaś zakresie Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają tego porządku. Uchwała podjęta została na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania skarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1). Pierwszą z przewidzianych w ww. przepisie przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa studium uwarunkowań jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania tego aktu. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń studium, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji studium. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości studium znaczenie mają w szczególności przepisy art. 10 u.p.z.p. Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia studium i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania studium, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia tego aktu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Procedurę tę określają przepisy art. 11 u.p.z.p. Naruszenie więc tych regulacji stanowi podstawę kontroli sądowej na akt, jakim jest studium uwarunkowań. Procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 710/13, w wyniku czego uznana została za przeprowadzoną prawidłowo. Wniesiona skarga nie zawiera zarzutów w tym zakresie. Sąd kwestię tę uznał za wyjaśnioną i bezsporną. Sąd nie dostrzegł również zarzucanego w skardze naruszenia zasad sporządzania studium. W pierwszej kolejności odnieść należy się do podniesionych w skardze aspektów temporalnych. W skardze zwrócono uwagę, że w związku z faktem, iż przedmiotem zaskarżenia jest studium uchwalone 12 lat temu, przy ocenie zgodności z prawem jego postanowień należy wziąć pod uwagę istotną zmianę okoliczności polegającą na wzroście zapotrzebowania na rozwój usług turystycznych w miejscowościach nadmorskich, która to kwestia sama w sobie uzasadniała, zdaniem skarżących, zmianę treści studium. Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2023 roku, sygn. akt II OSK 1277/22, że "przy kontroli sądowej aktów planistycznych nie jest miarodajny wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie uchwalenia studium lub planu miejscowego, ale znaczenie mają także okoliczności odnoszące się do aktualnego interesu prawnego skarżącego. Zdarzyć się bowiem może, że wskutek zmian m.in. społeczno-gospodarczych dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości nie odpowiada aktualnym potrzebom właściciela w zakresie jej zagospodarowania. Chociaż organy planistyczne mają obowiązek oceny aktualności studium i planów miejscowych, to jednak osoby zainteresowane zmianą aktów planistycznych nie dysponują żadnymi skutecznymi środkami prawnymi w tym zakresie, zaś rozstrzygnięcia właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 7 i art. 32 ust. 1 u.p.z.p.). W tym kontekście przy rozpoznawaniu skargi na studium należy poddać również ocenie brak aktualizacji ustaleń tego dokumentu planistycznego w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej, zwłaszcza gdy były przez nią wnioskowane określone zmiany co do przeznaczenia i zagospodarowania własnych działek gruntowych". Rozważając zatem kwestię dochowania przez organ planistyczny zasad uchwalania studium w pierwszej kolejności należało zbadać uwarunkowania faktyczne i prawne przedmiotowej nieruchomości istniejące w dacie uchwalania studium, a następnie zbadać, czy te uwarunkowania uległy zmianie uzasadniającej postulowaną przez skarżących aktualizację postanowień studium. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Z regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to dokument sporządzany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), obejmujący część tekstową i graficzną, w wykonaniu uchwały rady gminy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 ustawy stanowiący: ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). Przepisy u.p.z.p. wskazują, w art. 10 ust. 1, uwarunkowania jakie należy uwzględnić w studium. W szczególności są to uwarunkowania wynikające z: 1 ) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i zawiera m.in. istotne dla realiów sprawy kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2). Działka nr [...], obręb R., zgodnie z aktualizacją "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustka" zatwierdzoną zaskarżoną uchwałą, stanowi w przeważającej części lasy, w minimalnym jedynie stopniu jej obrzeża stanowią teren zabudowy rekreacyjnej, letniskowej i mieszkaniowej, zainwestowania rekreacyjnego. Działka ta znajduje się na Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz w strefie pasa ochronnego brzegu morskiego. Dla terenu, na którym położona jest działka, obowiązują następujące kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego: z pkt 5.2. ppkt 1) tiret 3. kierunków rozwoju Gminy U. wynika m.in. zasadność eliminacji przeznaczania nowych terenów produkcji leśnej (Ls w ewidencji gruntów) pod lokalizację zainwestowania rekreacyjnego. Dalej w pkt. 7.2.3. pkt 10) eliminuje się przeznaczanie nowych terenów leśnych pod lokalizację zainwestowania rekreacyjnego, natomiast zgodnie z pkt 7.3. (obszary wyłączone z zabudowy) kierunków rozwoju Gminy, należy wyłączyć z możliwości nowej zabudowy tereny leśne i przeznaczone do zalesienia zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały pt. "Kierunki rozwoju gminy U.", za wyjątkiem obiektów leśnych i związanych z obsługą turystyki, tras tranzytowych itp. (istniejące ośrodki wypoczynkowe, szlaki turystyczne, parkingi, miejsca postoju itp.). Skarżący zarzucają organowi nadużycie władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w sferę prawa własności. W tym zakresie wskazują, że studium całkowicie uniemożliwia im korzystanie z nieruchomości, nakładając na nich obowiązek partycypowania w kosztach związanych z opłatami z tytułu użytkowania wieczystego przy jednocześnie możliwej wyłącznie biernej rekreacji na jej terenie. Wskazują również, że nieruchomość w przeszłości wykorzystywana była pod działalność turystyczną, a aktualnie stanowi częściowo pusty plac porośnięty dookoła roślinnością. Przed uchwaleniem studium nieruchomość zabudowana była ośrodkiem wypoczynkowym, Studium wprowadziło zmianę ustalonego sposobu korzystania z nieruchomości, zmieniając jej przeznaczenie. Zdaniem skarżących, ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W tym zakresie skarżący wskazują, że nieruchomość jest bardzo atrakcyjna turystycznie i takie jej wykorzystanie służy interesowi publicznemu bowiem: a) przyczyniałoby się do zaspokojenia rosnących potrzeb turystycznych w kraju, b) pozytywnie wpłynęłoby na rozwój gospodarki w miejscowości R. przyciągając większą liczbę turystów, c) umożliwiłoby skarżącym wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem na jaki została oddana w użytkowanie wieczyste (usługi), d) byłoby zgodne z przeznaczeniem nieruchomości sąsiednich. Wreszcie, skarżący zarzucają Radzie Gminy brak wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Zdaniem skarżących w interesie ogólnym jest rozwój turystyki w miejscowościach nadmorskich, co jest zgodne z interesem indywidualnym skarżących jako użytkowników wieczystych nieruchomości. Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Wobec zarzutu ograniczenia prawa własności w kontekście nadużycia władztwa planistycznego gminy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. prawo własności jest jedną z wielu wartości, które gmina jest obowiązana brać pod uwagę w procesie planistycznym. Wśród innych wartości wymienia się m.in. wymagania ochrony środowiska. Celem uchwalenia studium jest przede wszystkim dążenie do osiągnięcia ładu przestrzennego, przez który - stosownie do treści art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nie wnikając w szczegółową analizę tego pojęcia należy wskazać, że rolą organu gminy w zakresie procedury planistycznej jest wyważenie wszystkich chronionych wartości, gdyż niektóre mogą pozostawać w sprzeczności. Zwłaszcza w sytuacji, gdy może dojść do ograniczenia prawa własności, organy gminy powinny kierować się zasadą proporcjonalności i wykazać, że ograniczenie to wynika z potrzeby ochrony wartości o znaczeniu kluczowym dla społeczności, czy ochrony przyrody. Nie można zatem zgodzić się z arbitralnym twierdzeniem, że gmina ograniczając prawo własności nadużywa władztwa planistycznego. Ograniczenie takie pozostaje bowiem w zakresie swobody planistycznej gminy jeśli wynika z konieczności zapewnienia ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a samo prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08). W ocenie Sądu Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę dokonała starannego ważenia wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i nie sposób zarzucić jej naruszenia zasady proporcjonalności we wprowadzonych ograniczeniach prawa własności. W dokumencie studium wskazano, że Gmina U. położna jest w tzw. "obszarze problemowym Wybrzeża B.", gdzie najistotniejsze są problemy małej stabilności bazy ekonomicznej. Występują tu konflikty pomiędzy funkcjami ochronnymi zasobów naturalnych i kulturowych a rekreacyjno-turystycznym wykorzystaniem i zainwestowaniem obszaru, konflikt pomiędzy atrakcyjnością użytkową przestrzeni a jej dostępnością. Istotny problem stanowi również utrzymanie brzegu morskiego i jego ochrona, a także potrzeba ochrony [...] Parku Narodowego i jego otuliny przestrzennej (Tom 1, str. 10). W części dotyczącej rozwoju funkcji turystycznych wskazano, że między innymi strefa C (tj. strefa, w której położona jest działka nr [...] w R.), predystynowana jest do rozwoju różnych form turystki i rekreacji, w tym turystki pieszej i rowerowej, agroturystyki, turystki wiejskiej w oparciu o lokalne walory środowiska przyrodniczego i kulturowego. R. uznane zostały za obszar o istniejącej funkcji i predysponowany do rozwoju funkcji rekreacyjnej i turystycznej zgodnie z planszą stanowiącą załącznik nr 1. Podkreślono jednocześnie konieczność podporządkowania funkcji rekreacyjnej celom ochrony przyrody (str. 17). Zgodnie ze studium, należy wyłączyć z możliwości nowej zabudowy tereny leśne i przeznaczone do zalesienia, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 (str. 28). W części dotyczącej kierunków rozwoju wskazano, że miejscowość R.położona jest w strefie C. Strefa ta, to "Wydmy nadmorskie" – pas techniczny oraz fragment pasa ochronnego brzegu morskiego. Wydmy nadmorskie tworzą na terenie gminy pas, przebiegający równolegle do linii brzegowej morza, o szerokości od 250 do 650 m. (str. 17, tom II). W pkt 5.2 (rozwój funkcji turystycznych – ustalenia ogólne) wskazano, że omawiany teren obejmuje plażę, zalesiony pas wydm nadmorskich oraz jego zaplecze. Wydmowy charakter zaplecza brzegu morskiego sprawia, że jest ono obszarem o naturalnej, niskiej odporności na użytkowanie rekreacyjne. Cecha ta decyduje o jego dopuszczalnym obciążeniu rekreacyjnym. Przekroczenie tej wielkości będzie oznaczać uruchomienie lub przyspieszenie procesów degradacji środowiska i w konsekwencji utratę walorów rekreacyjnych tego obszaru. Intensyfikacja rekreacyjnego wykorzystania tego obszaru możliwa jest jedynie pod warunkiem spełnienia m.in. następujących zapisów: - rewaloryzacja i rekultywacja przyrodnicza terenów przekształconych w wyniku nadmiernej penetracji rekreacyjnej, - eliminacja przeznaczania nowych terenów produkcji leśnej (Ls w ewidencji gruntów) pod lokalizację zainwestowania rekreacyjnego, - restrukturyzacja zainwestowania w obrębie miejscowości położonych w obrębie pasa wydmowego. Wytypowane kompleksy rekreacyjne w tej strefie obejmują częściowo swoim zasięgiem tereny objęte lub proponowane do objęcia ochroną, w ich obrębie niezbędne jest podporządkowanie funkcji rekreacyjnej celom ochrony przyrody. W pkt 7.2.3, dotyczącym kierunków zabudowy dla strefy C, powtórzono, że przewiduje się rewaloryzację i rekultywację przyrodniczą terenów przekształconych w wyniku nadmiernej penetracji rekreacyjnej (pkt 8) i eliminację przeznaczania nowych terenów leśnych pod lokalizację zainwestowania rekreacyjnego oraz restrukturyzację zainwestowania w obrębie miejscowości położonych w obrębie pasa wydmowego (pkt 10). Tereny leśne za wyjątkiem istniejących ośrodków wypoczynkowych, szlaków turystycznych, parkingów, miejsc postojowych itp. zostały wyłączone z zabudowy (pkt 7.3). W tej sprawie przeznaczenie działki Skarżących na las i niedopuszczenie na niej zabudowy usług turystycznych stanowi niewątpliwie ingerencję w prawo własności, jednakże taka ingerencja znajdowała uzasadnienie w celu jakim jest ochrona środowiska. Ze studium wynika, że wydmowy charakter zaplecza brzegu morskiego sprawia, że jest ono obszarem o naturalnej, niskiej odporności na użytkowanie rekreacyjne i jakkolwiek miejscowość R. jest obszarem o istniejącej funkcji i predysponowanym do rozwoju funkcji rekreacyjnej i turystycznej, niemniej funkcja rekreacyjna podporządkowana została celom ochrony przyrody. Powyższe prowadzi do wniosku, że kwestionowane ustalenia studium niedopuszczające przekształcenia działki leśnej na potrzeby rekreacji i turystyki nie naruszają zasady proporcjonalności, lecz są wyrazem uzasadnionego w okolicznościach sprawy prymatu potrzeb ochrony środowiska wobec interesów ekonomicznych właściciela nieruchomości. Organ musiał dokonać wyboru między interesem właściciela, wyrażającym się w gospodarczym wykorzystaniu nieruchomości na cele zabudowy rekreacyjnej i turystycznej oraz interesem publicznym w postaci ochrony środowiska, w tym lasów, stanowiących jedną z istotnych wartości podlegających ochronie w ramach procesu planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Zdaniem zaś Sądu, w ujawnionych okolicznościach sprawy, istniały uzasadnione przesłanki do przyznania prymatu interesowi publicznemu, gdyż utrzymanie dotychczasowego charakteru nieruchomości leśnych położonych w pasie wydm nadmorskich i wykluczenie intensyfikacji rekreacyjnego wykorzystania tego obszaru zapobiega degradacji środowiska i w konsekwencji utracie walorów rekreacyjnych tego obszaru. W ramach władztwa planistycznego Gmina musi dostrzegać nie tylko aktualne interesy, i to zarówno indywidualne, jak i publiczne, ale także uwzględniać szerszą perspektywę, długoletnią. Taka zaś perspektywa na terenach atrakcyjnych turystycznie, a jednocześnie narażonych na degradację środowiska, wymaga uwzględnienia skutków dla przyrody związanej z intensyfikacją rekreacyjnego wykorzystania obszaru. Jakkolwiek ograniczenie właściciela w jego prawach do gruntu i utrzymanie leśnego charakteru jest dla niego niekorzystne w sensie ekonomicznym i inwestycyjnym, niemniej służy dobru ogólnemu, jakim jest zdrowe środowisko i przyroda. Sąd nie dostrzegł naruszenia zasady równości. Po pierwsze, nie wszystkie działki znajdujące się w pasie wydmowym na terenach sąsiednich położone są na terenie o kierunku rozwoju zabudowy rekreacyjnej, niektóre stanowią lasy i podlegają takim samym ograniczeniom jak działka skarżących. Sytuacja skarżących nie jest zatem wyjątkiem. Po drugie, istota zasady równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednej miary. Zasadą przewidzianą w studium jest wyłączenie zabudowy terenów leśnych i przeznaczonych do zalesienia, za wyjątkiem m.in. terenów już zabudowanych obiektami związanym z obsługą turystki. W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy omawiany wyjątek ma zastosowanie do nieruchomości skarżących (w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nakazuje przy uchwalaniu studium uwzględniać dotychczasowe przeznaczenia i zagospodarowanie terenu), a jeśli nie, to czy wprowadzone kryterium różnicujące sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych w strefie C "Wydmy nadmorskie" jest zgodne z prawem. Skarżący argumentują, że przed uchwaleniem Studium nieruchomość zabudowana była ośrodkiem wypoczynkowym, a Studium wprowadziło zmianę ustalonego sposobu korzystania z nieruchomości, zmieniając w istocie jej przeznaczenie. Analiza dokumentów przedłożonych przez obie strony sporu prowadzi jednak do odmiennych wniosków. Z przedłożonej przez organ decyzji Wojewody Słupskiego z dnia 5 listopada 1991 r. wynika, że F. stała się z mocy prawa z dniem 3 grudnia 1990 r. użytkownikiem wieczystym gruntu zabudowanego położonego w obrębie R. oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], który pozostawał w jej zarządzie przynajmniej od 1986 r. (k. 106 akt sądowych). Skarżący przedłożyli z kolei zarządzenia Dyrektora F. dotyczące inwentaryzacji w Ośrodku Wypoczynkowym w R. mającej miejsce w 1983 r. (potem też w 1987 r. i 1990 r.) – mimo że zarządzenia te nie wskazują numeru działki, w świetle ww. decyzji Wojewody Słupskiego można domniemywać, że chodzi o pozostający w zarządzie F. na działce nr [...] w R. (k. 37-39 akt sądowych). Z wypisu z rejestru gruntów z 17 października 1991 r. wynika, że działka nr [...] stanowi B/Las o powierzchni 0,68 ha. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez H. C. biegłego z listy Wojewody, na podstawie którego ustalona została opłata roczna z tytułu wieczystego użytkowania działki nr [...] za 1992 rok, wynika, że "Działka nr [...] na której położony jest ośrodek wczasowy F. usytuowana jest bardzo korzystnie w pasie lasu ochronnego przylegającego do wydmy. (...) Ośrodek przeznaczony jest do likwidacji tym niemniej należy ustalić nowe opłaty roczne za turystyczno-wypoczynkowe wykorzystanie do czasu jego likwidacji w bliżej nieokreślonym czasie"; "zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rowy zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej w Ustce 89/83 z dnia 28.10.1983r. oraz aneksem do tego planu z 1985 r. teren, na którym położona jest działa nr [...] oznaczony jest symbolem 7 ZP – projektowany pas lasu ochronnego, likwidacja ośrodka wczasowego [...], odtworzenie lasu". Postanowieniem z dnia 1 lutego 1993 r. Sąd Rejonowy w Słupsku postanowił założyć księgę wieczystą dla nieruchomości wraz ze znajdującymi się na niej stanowiącymi odrębne nieruchomości budynkami tj. budynkiem nr 1 o kubaturze 4056 mkw, budynek nr o kubaturze 1450 mkw, kontenerowa stacja uzdatniania wody o kubaturze 36 mkw, budynek S. o kubaturze 1450 mkw. W dniu 24 maja 2013 r. uchwalona została zaskarżona uchwała. Z części graficznej studium wynika, że działka nr [...] w R. jest niezabudowana i stanowi las w pasie ochronnym wydm nadmorskich. W dniu 9 lutego 2015 r. skarżący nabyli przedmiotową działkę, a jak wynika z aktu notarialnego, w dacie nabycia była ona niezabudowana. Z powyższych dokumentów wynika, że: a) w przeszłości przedmiotowa działka była zabudowana ośrodkiem wczasowym, b) nie można ustalić, kiedy dokładnie stała się ona działką niezabudowaną, c) w dacie uchwalania zaskarżonego studium działka była działką leśną niezabudowaną, d) akty planistyczne obowiązujące w czasie funkcjonowania ośrodka wczasowego przynajmniej od 1983 r. przewidywały jego likwidację i odtworzenie lasu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów wskakujących, że w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, działka ta była zabudowana. Takiej okoliczności skarżący nie wykazali. Ostatni dokument, a właściwie jego kopia – który wskazuje na zabudowę działki nr [...], to załączone do skargi postanowienie Sądu Rejonowego w Słupsku z 10 lutego 1993 r., czyli sprzed ponad 20 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały. Jest to ważne, ponieważ brak zabudowy na spornej działce w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie pozwalał Radze Gminy na zastosowanie określonego w studium wyjątku dopuszczającego jej zabudowę (istniejące zagospodarowanie turystyczne). W okolicznościach sprawy nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP dotyczących nierównego traktowania (art. 32 ust. 1). Wyznacznikiem dopuszczalności zabudowy usługowej na terenach leśnych było istniejące na nich zagospodarowanie. Cecha ta odróżnia zatem sytuację w jakiej znajdują się skarżący, od sytuacji właścicieli działek leśnych, na których istniała w dacie uchwalania studium zabudowa i dla których w związku z tym utrzymano ich dotychczasowe przeznaczenie. Zasada równości w tej sprawie nie może być rozumiana w ten sposób, że skoro nieruchomość sąsiednia jest przeznaczona pod zabudowę rekreacyjną, to i nieruchomości sąsiednie również powinny to przeznaczenie powtarzać. Istnieje bowiem zasadniczy czynnik różnicujący sytuacją prawną nieruchomości sąsiednich a nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących, jakim jest istnienie zabudowy w dacie wejścia w życie studium. Gmina jest zobowiązana do uwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt 1) i stanu prawnego gruntów (pkt 8) sąsiednich, czyli istniejącej na nich zabudowy rekreacyjnej/turystycznej. Opierając się na tej zasadzie Gmina z jednej strony utrzymała dotychczasowe przeznaczenie zabudowanych rekreacyjnie nieruchomości a z drugiej strony utrzymała leśne przeznaczenie nieruchomości niezabudowanych, ze względu na szczególne uwarunkowania przyrodnicze tego obszaru (pas ochronny wydm nadmorskich). Zastosowano więc przejrzyste i zgodne z prawem kryterium zróżnicowania kierunków rozwoju dla sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Zgodzić należy się z organem w tej sprawie, że akty planistyczne obowiązujące w czasie funkcjonowania ośrodka wczasowego przewidywały jego likwidację i odtworzenie lasu – jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez H.C. "zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rowy zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej w Ustce 89/83 z dnia 28.10.1983r. oraz aneksem do tego planu z 1985 r. teren, na którym położona jest działa nr [...] oznaczony jest symbolem 7 ZP – projektowany pas lasu ochronnego, likwidacja ośrodka wczasowego [...], odtworzenie lasu". Zaskarżona uchwała w zakresie utrzymania leśnego charakteru działki nr [...] z wykluczeniem jej zabudowy stanowi zatem kontynuację tego charakteru ustalonego już w 1983 r., a nie wprowadzenie nowego przeznaczenia, jak twierdzą skarżący. Z powyższego wynika, że aktualizacja Studium nie zmieniła przeznaczenia nieruchomości stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego skarżących. W takim też stanie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przez skarżących nabyte, co nie jest bez znaczenia w kontekście zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. W wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. 32794/07, Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że przy określaniu, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego społeczeństwa a prawami podstawowymi osoby fizycznej należy mieć też na względzie, czy skarżący przy nabywaniu własności wiedział lub mógł się spodziewać wprowadzenia ograniczeń w prawie własności, a także zważać na istnienie uzasadnionych prawnie ekspektatyw w odniesieniu do korzystania z tej własności lub akceptację ryzyka w chwili zakupu. Wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom). Zaskarżone studium kontynuuje politykę przestrzenną dla przedmiotowej działki. Skarżący nabywając działkę powinni być świadomi jej leśnego charakteru i braku możliwości jej wykorzystania na cele zabudowy rekreacyjnej, w związku z czym z podanych powodów nie można w tej sprawie dostrzec naruszenia przez organ zasady uzasadnionych oczekiwań po stronie skarżących. Bez znaczenia wobec tego pozostaje to, że skarżący nabywając prawo użytkowania wieczystego nieruchomości kierowali się chęcią prowadzenia na niej działalności usługowej, wykorzystując jej atrakcyjne turystycznie położenie, skoro obowiązujące w dacie nabycia tego prawa studium przewidywało przeznaczenie leśne wykluczając możliwość jego przekształcenia na cele zabudowy turystycznej/rekreacyjnej. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego studium pozostaje też kwestia wysokości ustalonej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i prawidłowości sporządzonego na jej potrzeby operatu szacunkowego. Ocena zgodności z prawem postępowania w sprawie wymiaru opłaty leży poza granicami niniejszego postępowania. Skarżący nie podnieśli też takich argumentów, które przekonywałyby, że zaistniała konieczność dokonania aktualizacji postanowień Studium w postulowanym przez nich kierunku, tj. umożliwienia zabudowania nieruchomości zabudową turystyczno-rekreacyjną. Ich argumentacja opiera się na podkreślaniu walorów turystycznych nieruchomości i rosnącego ruchu turystycznego w takich miejscowościach nadmorskich jak R. Jakkolwiek nie sposób zaprzeczyć, że turystyka jest źródłem dochodów gmin niemniej jednak wiążą się z nią również zagrożenia dla środowiska, którym to zagrożeniom kwestionowane zapisy studium mają zapobiegać. Przedmiotowa działka znajduje się w pasie ochronnym wydm nadmorskich, istnieją zatem obiektywne, motywowane ochroną środowiska, a więc dobra wspólnego, powody, dla których utrzymanie leśnego, niezabudowanego charakteru tego terenu jest wskazane. W ocenie Sądu kwestionowane ustalenia studium są wyrazem odpowiedzialności gminy za dobro wspólne jakim jest właśnie środowisko. Jednocześnie brak podstaw do twierdzenia, że pozostawienie jej dotychczasowego charakteru wpłynie negatywnie na możliwości rozwojowe gminy również w zakresie chłonności turystycznej. Za zmianą przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przemawia wyłącznie prywatny interes skarżących jako użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy chcieliby z tej nieruchomości czerpać zyski (co jest zrozumiałe), niemniej jednak interes publiczny przemawia przeciwko takiemu wykorzystaniu tej działki, ze względu na konieczność zapobiegania degradacji środowiska. Powyższe prowadzi do wniosku, że ustalenia studium, w ocenie Sądu, są wynikiem prawidłowo prowadzonej polityki przestrzennej gminy. Radzie Gminy nie można w tym aspekcie zarzucić przekroczenia granic władztwa planistycznego ani naruszenia zasad proporcjonalności i równości. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Powołany przepis stanowi, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 26/19, Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Jak wskazano, podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. W ocenie Sądu, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Z treści prawa własności nie wynika bowiem prawnie chroniona ekspektatywa możliwości zabudowy każdej prywatnej nieruchomości według zamierzeń właściciela. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Istota planowania przestrzennego polega na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele. Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2022 poz. 2556). Przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.). Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości. Wprowadzone zakwestionowane skargą ustalenia studium przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa użytkowania wieczystego przez skarżących, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych. Podkreślenia zarazem wymaga, że obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącym. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (por. dotyczące planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyroki: NSA z 26 lutego 2008 r. II OSK 1765/07; WSA w Białymstoku z 9 maja 2013 r. II SA/Bk 87/13). Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżących, uprawniające ich do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.