II SA/Gd 718/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia grzywny 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2007r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 125 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 1991r. Nr 36 poz. 161 ze zm.), oraz art. 123 k.p.a., odmówił umorzenia grzywny w wysokości 5.000,00 zł nałożonej postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2007r., w celu przymuszenia B. B. do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję letniskową i gospodarczą o wymiarach 4,50 m x 6,00 m - usytuowanego od strony wschodniej obiektu budowlanego o identycznych wymiarach, którego inwestorem jest G. P., na terenie działki nr [...] w K. B. gmina K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2007r. nałożono na B. B. grzywnę w celu przymuszenia wobec nie wykonania obowiązku rozbiórki wyżej opisanego obiektu budowlanego. Pismem z dnia 23 kwietnia 2007r. B. B. wystąpiła o umorzenie grzywny ze względu na swoje możliwości finansowe. Organ badając sprawę stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia grzywny w celu przymuszenia, ponieważ obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie został wykonany. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. B. podnosząc, że wysokość nałożonej grzywny przekracza jej możliwości finansowe. Ponadto wskazała, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem bliźniaczym. Inwestorem drugiej części jest G. P., który w tym czasie odwoływał się od nakazującej rozbiórkę decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie B. B. rozbiórka części obiektu spowoduje dewastację sąsiedniej nieruchomości, oraz pociągnie za sobą starty materialne także dla drugiego inwestora. Strona postępowania podkreśliła także, że wniosła do Inspektora Nadzoru Budowlanego o ustalenie, czy obiekt ten jest trwale związany z gruntem, bowiem w kwestii tej występują rozbieżności w materiale dowodowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 czerwca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 125 § 2, art. 144 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw prawnych do jego zmiany lub uchylenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i uznał, że skoro B. B. nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozbiórki budynku, to podjęte przez Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności były uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów organ wyjaśnił, że ciężka sytuacja ekonomiczna nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma także, zdaniem organu, postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do pozostałych inwestorów na przedmiotowej działce. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. B., zarzucając obrazę przepisów postępowania administracyjnego poprzez naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie podstaw faktycznych orzeczenia grzywny w celu przymuszenia, - art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie i pogłębienie nierównego traktowania obywateli przejawiające się w ukaraniu skarżącej grzywną, przy jednoczesnym zawieszeniu postępowania wobec znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej właścicieli sąsiednich działek, co narusza zaufanie obywateli do organów państwa, - art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pochopne zastosowanie środków przymusu wobec skarżącej w sytuacji, gdy organ administracji winien w pierwszej kolejności wyjaśnić sytuację prawną wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na spornych nieruchomościach, Zarzuciła także obrazę przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne wskazanie jako podstawy działania nie istniejącego przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto skarżąca wskazała, że dla jej sprawy istotne znaczenie będzie miał wynik postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku (II SA/Gd 833/05) ze skargi jej sąsiadki E. G., w toku którego wydano postanowienie o zwieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności przepisów ustawy Prawo budowlane z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ ponowił argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnoszą się zaś do zarzutów skargi wyjaśniono, że przedmiotowe postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ przyznał, że doszło do oczywistej omyłki przy wskazaniu podstawy prawnej, ale błąd ten nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Skarga B. B. zasługuje na uwzględnienie, ale nie z powodów wskazanych przez skarżącą, lecz z przyczyn wskazanych poniżej, które Sąd uwzględnił z urzędu. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, istnieje znaczna rozbieżność między żądaniem zawartym w złożonym przez B. B. piśmie z dnia 24 kwietnia 2007 r., a ustaleniami co do treści tego pisma dokonanymi przez organy obu instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę wydania zaskarżonych postanowień. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W dniu 24 kwietnia 2007 r. B. B. wniosła do Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, w którym zwróciła się o umorzenie nałożonej na nią postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2007 r. grzywny w celu przymuszenia. Jednocześnie wniosła o odroczenie zapłaty grzywny i zwróciła uwagę na nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ arbitralnie uznał, że jest to pismo wszczynające postępowanie w sprawie umorzenia grzywny i wszczął na tej podstawie przedmiotowe postępowanie. Organ pominął jednakże okoliczność, że przedmiotowe pismo zostało wniesione w terminie do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 11 kwietnia 2007 r. w przedmiocie nałożenia grzywny, bowiem przedmiotowe postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 18 kwietnia 2007 r. Zachowany został zatem siedmiodniowy termin do złożenie zażalenia. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji przed wszczęciem postępowania powinien był wyjaśnić, czego dokładnie żąda strona. Ustalenie charakteru pisma miało dla B. B. istotne znaczenie, bowiem w przypadku uznania, że pismo to stanowi środek zaskarżenia od postanowienia z dnia 11 kwietnia 2007 r., miała ona możliwość żądania ponownego merytorycznego zbadania zasadności i prawidłowości nałożonej na nią grzywny, oraz jej wysokości. Nie podlega wątpliwości, że skarżąca nie zgadza się nałożoną grzywną, oraz kwestionuje jej wysokość. Uznanie zaś pisma za wniosek o umorzenie grzywny zamyka skarżącej możliwość żądania merytorycznego badania sprawy, ograniczając postępowanie do zbadania przesłanek z art. art. 125 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy mieć na uwadze, że jeżeli na początku, lub w toku postępowania powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści pisma, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi bowiem podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej zobowiązane są udzielać stronie z urzędu całokształtu informacji dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżąca mogła pozostawać w błędnym przekonaniu, że toczące się przed organem postępowanie jest postępowaniem odwoławczym, nie zaś nowym odrębnym postępowaniem w sprawie o umorzenie grzywny. Organy powinny pamiętać, że ciążący na nich z mocy art. 9 k.p.a. obowiązek udzielania informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., V SA/Wa 550/06, LEX nr 339671). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności powinien ustalić rzeczywiste żądanie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 23 kwietnia 2007 r.. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.