II SA/Gd 718/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki komandytowo-akcyjnej w C. na decyzję Wojewody z dnia 25 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki komandytowo-akcyjnej w C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r. Nr [...], Starosta odmówił Spółce komandytowo-akcyjnej "A" z siedzibą w Ch. oraz S. A. Sz. przekształcenia ich udziałów przysługujących - spółce w ¾ części, zaś S. Sz. - w ¼ części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 83) stanowi, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie przysługuje tylko osobom fizycznym i prawnym. Uprawnienia spółek osobowych (np. spółki komandytowo-akcyjnej) wynikające z art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 4 § 1 i art. 8 § 1 Kodeksu spółek handlowych, na podstawie których, te spółki mogą w pełni uczestniczyć w obrocie prawnym, cywilnym, administracyjnym i sądowym, nie są wystarczające do tego, aby mogły występować z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem Starosty, w świetle tak jednoznacznego i precyzyjnego zapisu, niemożliwe jest zastosowanie wykładni rozszerzającej, tak aby uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie obejmowało również jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej a posiadające jedynie zdolność prawną. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. Sz. (pismo z 30 czerwca 2012 r., wpłynęło do organu 5 lipca 2012 r.) oraz "A" Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w Ch. (pismo z 5 lipca 2012 r., wpłynęło do organu 6 lipca 2012 r.). Odwołujący zgodnie zarzucili, że intencją ustawodawcy jest rozszerzanie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a nie ograniczanie na rzecz niektórych podmiotów. Odwołujący dodatkowo podali, że odmowa przekształcenia ich prawa narusza konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Podniesiony został zarzut błędnej interpretacji art. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu, poprzez zastosowanie wykładni zwężającej wobec tzw. ułomnych osób prawnych oraz błędną wykładnię przepisów art. 33 i art. 331 Kodeksu cywilnego. Rozpoznając odwołanie w decyzji z 25 września 2012 r., Nr [...], Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wystąpić wyłącznie osoby fizyczne i prawne, a nie jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Spółki osobowe, którym odrębne przepisy przyznają zdolność prawną, zostały wyłączone spod dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy, który nie przyznał im legitymacji do złożenia wniosku. Nie uwzględnia ich również przepis art. 1 ust. 1b pkt 1 – 3 ustawy określający wyłączenia. Organ podkreślił, że w pierwotnym brzmieniu ustawy legitymowane były wyłącznie osoby fizyczne. Dopiero od 1 stycznia 2008 r. ustawodawca dopuścił taką możliwość również w odniesieniu do osób prawnych, poza nawiasem pozostawiając pozostałe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Osobowość prawną posiadają tylko spółki kapitałowe, a nie spółki osobowe. Poza tym wskazano, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami daje możliwość sprzedaży prawa własności nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu na drodze umowy cywilnoprawnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła "A" Spółka komandytowo – akcyjna w Ch., zarzucając naruszenie przepisu art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 331 kodeksu cywilnego oraz art. 32 Konstytucji poprzez uznanie, że spółka komandytowo – akcyjna nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Według skarżącej przyjęte w uzasadnieniach decyzji obu instancji stanowisko nie odpowiada prawu, albowiem z art. 1 ustawy wynika, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie sposób zatem zgodzić się z wykładnią pojęcia osób prawnych przyjętą przez organ. Organ bowiem nie zastosował przepisu art. 331 kodeksu cywilnego, który nakazuje do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną stosować przepisy o osobach prawnych. Skoro nie kwestionuje się faktu, że osobowe spółki prawa handlowego mogą być użytkownikami wieczystymi, jak i właścicielami, to nie ma przeszkód, aby podmioty te mogły występować z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności. Według skarżącej działanie organów doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa i równego traktowania podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną – czyli statusem użytkownika wieczystego. Opierając się na orzecznictwie konstytucyjnym skarżąca Spółka wskazała, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów pozwalających przyjąć, że ustawodawca w sposób świadomy i celowy wykluczył możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego spółkom osobowym. Organ interpretując przepis art. 1 ustawy nadał jej znaczenie sprzeczne z Konstytucją, podczas gdy wśród zasad wykładni na czoło wysuwa się zasada wykładni zgodnej z Konstytucją. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przedstawiła pismo Dyrektora Departamentu Gospodarki Nieruchomościami Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśniono, że w świetle wykładni literalnej przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ustawodawca nie dopuścił możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wobec spółek osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – ze zm.), decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), dalej zwanej ustawą. Kontrola legalności w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji Wojewody z 25 września 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 15 czerwca 2012 r., na mocy której organ ten odmówił Spółce komandytowo-akcyjnej "A" z siedzibą w Ch. oraz S. A. Sz. przekształcenia ich udziałów przysługujących spółce w ¾ części, zaś S. Sz. w ¼ części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Przepis art. 1 ustawy otrzymał wskazane brzmienie w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Celem wprowadzonej zmiany było rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych. Tym samym poza pierwotnie uprawnionymi osobami fizycznymi zakresem podmiotowym ustawa objęła również osoby prawne, z zachowaniem jednak pewnych ściśle określonych wyłączeń. Wyłączeniami tymi art. 1 ust. 1b ustawy objął: 1. Polski Związek Działkowców; 2. państwowe i samorządowe osoby prawne, a także spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129); 3. nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Analiza językowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawa nie wspomina o trzeciej kategorii podmiotów występujących w stosunkach cywilnoprawnych, mianowicie o jednostkach organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 331 § 1 k.c.). Z powyższego wynika, że dla rozpoznania przedmiotowej sprawy kluczowym będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a posiadające zdolność prawną, mogą skorzystać z uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W przedmiotowej sprawie podmiot wnioskujący o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego funkcjonuje w obrocie prawnym jako spółka komandytowo – akcyjna. W myśl art. 4 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej: k.s.h., spółka komandytowo – akcyjna jest jedną ze spółek osobowych. Z treści art. 8 § 1 k.s.h. wynika, że każda spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną. Przepis powyższy nadaje spółkom osobowym zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądową. Nie przyznaje im jednak osobowości prawnej. Tym niemniej z mocy art. 331 § 1 kodeksu cywilnego do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Wobec tego atrybuty w postaci zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych sytuują spółki osobowe jako pełnoprawnych uczestników obrotu prawnego. Wprowadzenie przez polskiego ustawodawcę do kodeksu cywilnego jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej jako trzeciej, obok osób fizycznych i prawnych, kategorii podmiotów powoduje, że osobowość prawną należy pojmować w kontekście podmiotowości, nie zaś przeciwstawną jej kategorię. Wspólną cechą osób prawnych i podmiotów należących do wskazanej kategorii jest to, że są to jednostki organizacyjne, czego nie można powiedzieć o osobach fizycznych. Dlatego też zestawienie cech wspólnych osób prawnych i jednostek z trzeciej kategorii podmiotowej pozwala na dojście do wniosku, że o możliwości uczestniczenia w obrocie, również w sferze stosunków cywilnoprawnych, decydują zdolności: prawna, do czynności prawnych, sądowa i procesowa. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że jednostki organizacyjne, którym ustawodawca przyznał zdolność prawną - czyli podmioty wymienione w art. 331 k.c. - mają z punktu widzenia stosunków cywilnoprawnych jakieś gorsze cechy, a więc cechuje je "ułomność". Brak osobowości prawnej wcale nie musi być jakąkolwiek "dolegliwością" (por. A. Kidyba, Komentarz do art. 331 k.c., LEX/el.). Zrównanie w obrocie prawnym pozycji jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej z osobami prawnymi, dokonane z dniem 25 września 2003 r. na podstawie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. (Dz. U. nr 49, poz. 408), która wprowadziła do kodeksu cywilnego art. 331 sprawia, że nie jest wystarczająca wykładnia językowa art. 1 ustawy w odniesieniu do zakresu podmiotowego jej zastosowania. Organy administracji w przedmiotowej dokonując interpretacji przepisu art. 1 ustawy poprzestały wyłącznie na rezultatach wykładni językowej w sytuacji, gdy jej zastosowanie prowadzi do osiągnięcia wyników sprzecznych z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP, a zwłaszcza z zasadą równości sformułowaną w art. 32. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważyliśmy również aspekty systemowe i funkcjonalne (M. Zirk – Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10.12.2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Z tego wynika, że po pierwsze należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Według dyrektyw wykładni systemowej należy znaczenie interpretowanej normy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Zastosowana w przedmiotowej sprawie wykładnia językowa art. 1 ustawy doprowadziła do rezultatu sprzecznego z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, polegającego na wykluczeniu z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z uwłaszczenia w trybie ustawy jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w tym spółek komandytowo – akcyjnych. W myśl art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje ugruntowany pogląd, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Cechą relewantną osób prawnych i spółek osobowych jest zdolność prawna, która nie pozwala na różnicowanie ich sytuacji w obrocie prawnym i nakazuje ich jednakowe traktowanie. Dyrektywy wykładni systemowej powinny prowadzić do wniosku, że skoro ze względu na dyspozycję art. 331 k.c. w związku z art. 8 k.s.h. podmioty te zostały zrównane w obrocie prawnym z osobami prawnymi, to brak jest podstaw do pozbawiania ich uprawnień przysługujących bezpośrednio osobom prawnym. Podobnie rzecz się ma z zastosowaniem dyrektyw wykładni celowościowej. Zamiarem ustawodawcy było przyspieszenie i udrożnienie procesów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poszerzenie podmiotowe i przedmiotowe uprawnionych do przekształceń. A zatem rezultat wykładni celowościowej potwierdza prawidłowość wyżej dokonanej wykładni systemowej. Wobec tego uznając za zasadne argumenty skarżącej Sąd doszedł do wniosku, że ustawa obejmuje zakresem podmiotowym także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym występującą w postępowaniu spółkę komandytowo – akcyjną. Jednostki takie mają możliwość przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego na takich samych zasadach jak osoby prawne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wykładnię art. 1 ustawy dokonaną przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.