II SA/Gd 719/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji hodowli uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżona przez R. H. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 września 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą nakazania M. W. likwidacji hodowli gołębi została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Z inicjatywy skarżącego R. H. Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie hodowli gołębi w ilości 70 sztuk prowadzonej przez M. W. na terenie działki nr [[...]] w miejscowości L. W toku oględzin pracownicy organu ustalili, że gołębnik usytuowany jest w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką nr [[...]] oraz ok. 0,8 m od granicy z działką nr [[...]], co jest z niezgodne z "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy" przyjętym uchwałą Rady Gminy z 27 kwietnia 2004 Nr [[...]] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr 125 poz. 2161. § 32 tego Regulaminu stanowi: 1. Na terenach wyłączonych z produkcji rolnej wprowadza się całkowity zakaz chowu i trzymania zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem ptactwa i królików. 2. Trzymanie ptactwa (kury, gęsi, kaczki, indyki, gołębie itp. ) i królików dopuszczalne jest na nieruchomościach z zapewnieniem odległości nie mniej niż 6 metrów od granicy posesji od strony ulicy, a od pozostałych granic może być mniejsza o ile wyrażą na to zgodę właściciele sąsiednich nieruchomości. 3 Zakazuje się w szczególności przebywania zwierząt gospodarskich na terenie dróg publicznych i ciągów komunikacyjnych oraz wypasania zwierząt na poboczach dróg publicznych. Skarżący R. H. jest współwłaścicielem działki nr [[...]] w udziale wynoszącym 3/32. W toku postępowania hodowca gołębi nie uzyskał zgody skarżącego na usytuowanie gołębnika w odległości mniejszej niż wymagana w/w przepisem. Początkowo organ uznał, że okoliczność ta wyłącza możliwość lokalizacji gołębnika w istniejącym miejscu i decyzją z 28 sierpnia 2007 r. nakazał przesunięcie gołębnika w stronę nieruchomości sąsiednich, których właściciele wyrażą zgodę na lokalizację w odległości mniejszej niż 6 metrów od granicy lub likwidację hodowli. Na skutek odwołania M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 listopada 2007 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że z uwagi na to iż działka nr [[...]] jest we współwłasności do wyrażenia zgody na lokalizację gołębnika w zbliżeniu z jej granicą zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności. Organ odwoławczy wskazał na art. 201 i 199 kc i zalecił organowi I instancji zbadanie czy wyrażenie takiej zgody jest czynnością zwykłego zarządu rzeczą wspólną czy też czynnością przekraczającą ten zarząd. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy oceniając, że wyrażenie zgody przez współwłaścicieli działki nr [[...]] jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością postanowieniem z 12 lutego 2008 r. powołując art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 100 § 1 i § 3 kpa zawiesił prowadzone postępowanie do czasu uzyskania rozstrzygnięcia sądu powszechnego w kwestii zgody właścicieli działki nr [[...]] oraz zobowiązał współwłaścicieli tej nieruchomości tj. U. H., T. P., H. H., J. H. i R. H. do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie w kwestii wyrażenia zgody na lokalizację gołębnika na działce nr [[...]] w odległości mniejszej niż 6 metrów od granicy ich działki i przedłożenia mu dowodu wystąpienia do sądu w terminie 30 dni pod rygorem rozstrzygnięcia przez organ we własnym zakresie tego zagadnienia wstępnego w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze kontrolując prawidłowość tego postanowienia na skutek zażalenia M. W. postanowieniem z 27 marca 2008 r. utrzymało je w mocy. Po ustaleniu, że współwłaściciele działki nr [[...]] nie wystąpili do sądu powszechnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie w sprawie ich zgody na lokalizację gołębnika na sąsiedniej nieruchomości Wójt postanowieniem z 6 czerwca 2008 r. podjął zawieszone postępowanie. W dalszym jego toku, jak wynika z akt, organ I instancji ustalał w jaki sposób istniejąca hodowla gołębi ma wpływ na zamieszkiwanie, stan oraz wartość nieruchomości sąsiednich. W tym celu powołał w charakterze biegłego lekarza weterynarii A. W., który w sporządzonej opinii stwierdził, że hodowla 50 sztuk gołębi, które przebywają na stałe w gołębniku i wypuszczane są na jednogodzinne obloty 2 razy dziennie w okresie od kwietnia do września nie może stwarzać większego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Powołany biegły wskazał, że ponieważ chów gołębi nie może pozostawać w sprzeczności z utrzymaniem należytego stanu sanitarno – porządkowego w gołębniku i jego otoczeniu, hodowca powinien składać okresowo do Urzędu Gminy stosowny dokument do miejscowego lekarza weterynarii o stanie higienicznym chowu i zdrowia gołębi. Dodatkowo w dniu 12 stycznia 2009 r. pracownicy organu przeprowadzili wizję lokalną celem sprawdzenia czy budynki sąsiadujące z gołębnikiem nie noszą śladów zniszczeń, do których mogły przyczynić się ptaki. W protokole stwierdzono, że budynki są w stanie dobrym i nie noszą żadnych śladów zniszczeń spowodowanych hodowlą gołębi. Do protokołu załączono sporządzone przez pracowników organu fotografie obrazujące stan obiektów. W powyższych okolicznościach Wójt Gminy decyzją z 12 lutego 2009 r. powołując cytowany na wstępie § 32 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oraz art. 104 kpa i 199 kodeksu cywilnego odmówił nakazania M. W. usunięcia hodowli gołębi z działki nr [[...]] i zobowiązał go do utrzymywania hodowli w stanie i na warunkach jak w jego oświadczeniu złożonym biegłemu tj. w ilości 50 osobników dorosłych trzymanych na stałe w gołębniku, poza okresem od 1 kwietnia do 30 września, w którym to ptaki mogą być wypuszczane dwa razy dziennie na jednogodzinne obloty. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał na sporządzoną przez lekarza weterynarii opinię, ustalenia z wizji lokalnej i stwierdził, że hodowla M. W., prowadzona dotychczasowym sposobem, nie ma wyraźnego wpływu na zamieszkiwanie, stan oraz wartość nieruchomości sąsiednich, w związku z tym w myśl art. 199 kodeksu cywilnego zgoda współwłaścicieli działki nr [[...]] na pozostawienie gołębnika w dotychczasowej lokalizacji winna być wyrażona. W odwołaniu od wydanej decyzji R. H. powołał się na § 32 Regulaminu i wskazał na brak swojej zgody na usytuowanie gołębnika sąsiada w dotychczasowym miejscu tj. w zbliżeniu do granicy działki, której jest współwłaścicielem. Podkreślił, że hodowca gołębi nie ma zgody wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo przedstawiło przebieg postępowania w sprawie i stan prawny. Kolegium zaznaczyło, że kompetencja organu I instancji wynika z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ). wyjaśniło, że stosownie do art. 5 tej ustawy do obowiązków właściciela nieruchomości należy: wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a także realizacja innych obowiązków określonych w regulaminie. Nadzór nad realizacją tych obowiązków sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta i w przypadku stwierdzenia ich niewykonania wydaje decyzję nakazująca wykonanie obowiązku ( art. 5 ust. 6 i 7 w/w ustawy ). W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W sytuacji bowiem, gdy nieruchomość jest współwłasnością kilku osób, a nie wszyscy współwłaściciele wyrażają zgodę na dokonanie czynności, która przekracza zakres zwykłego zarządu, sprawę może rozstrzygnąć sąd, a w przypadku zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 kpa organ administracji publicznej. W tej sytuacji bez znaczenia – zdaniem Kolegium – jest fakt, iż skarżący będący współwłaścicielem w udziale 3/32 działki [[...]] nie wyraził zgody na przedmiotową hodowlę skoro zgodę taką wyrazili pozostali współwłaściciele posiadający większość udziałów, a organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie wyrażając zgodę na lokalizację przedmiotowego gołębnika w odległości mniejszej niż 6 metrów od granicy z sąsiednią działką. W skardze na decyzję organu odwoławczego R. H. wskazał na brak swojej zgody na lokalizację gołębnika w zbliżeniu do granicy jego nieruchomości. Zarzucił, że powołany przez organ biegły oparł się na oświadczeniu hodowcy gołębi nie sprawdzając czy jest ono wiarygodne i czy takie warunki jakie zostały określone dla hodowli są możliwe do spełnienia. Zarzucił, że o wizji lokalnej pracownicy organu nie powiadomili właścicieli działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że okoliczność iż organ I instancji nie powiadomił stron o dokonanych oględzinach nie miała wpływu na wynik sprawy, albowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia strony były powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Dodatkowo w rozstrzygnięciu organu I instancji wskazano na przedmiot oględzin i ustalenia wizji, a okoliczności tych skarżący nie kwestionował w złożonym odwołaniu. W piśmie z dnia 4 stycznia 2010 r. M. W. powiadomił Sąd o zaprzestaniu hodowli gołębi na swojej nieruchomości. Dodatkowo organ w związku z pismem uczestnika nadesłał do akt sprawy protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 stycznia 2010 r. w którym stwierdzono, że hodowla nie jest prowadzona, a pomieszczenia gołębnika są puste. Do protokołu załączono też fotografie przedstawiające gołębnik z zewnątrz i wewnątrz. Skarżący pouczony przez Sąd o możliwości cofnięcia skargi z uprawnienia tego nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić uczestnikowi, że okoliczność ewentualnego zaprzestania prowadzenia hodowli gołębi już po wydaniu przez organ administracji publicznej ostatecznej decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem wydanej decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej podjęcia tzn. bada czy ustalenia faktyczne organu były prawidłowe i czy uzasadniały one wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga jest zasadna z tego względu, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Na wstępie zaznaczyć jednak trzeba, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez oba organy obu instancji niezwykle wnikliwie i szczegółowo. Akta sprawy administracyjnej dokładnie obrazują kolejny tok czynności podejmowanych przez organy celem ustalenia jak jest prowadzona hodowla gołębi, w jakich warunkach i czy nie powoduje jakichkolwiek uciążliwości dla sąsiadów. Wydane rozstrzygnięcia są szczegółowo uzasadnione z przytoczeniem i wyjaśnieniem stronom zastosowanych przepisów prawa. Nie mniej jednak –zdaniem Sądu – organy nie miały podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w taki sposób jak to uczyniły tj. przy zastosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 kpa i 199 kc. Podkreślić należy, że sprawa nie dotyczyła usytuowania gołębnika na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności w sytuacji sporu między współwłaścicielami gdy niektórzy z nich prowadzą hodowlę, a pozostali się temu sprzeciwiają i żądają od organu wydania nakazu jej likwidacji. Wówczas rzeczywiście odesłanie takich współwłaścicieli na drogę postępowania cywilnego celem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 199 kodeksu cywilnego byłoby uzasadnione. Rozpatrywana sprawa odnosiła się natomiast do usytuowania gołębnika niezgodnie z § 32 pkt 2 Regulaminu na sąsiedniej nieruchomości. Przepis ten wymaga zachowania odległości 6 metrów od granic z innymi działkami, chyba że ich właściciele wyrażą zgodę na zmniejszenie tej odległości. Oznacza to, że wszyscy ci właściciele powinni wyrazić zgodę. W sytuacji gdy sąsiednia nieruchomość pozostaje we współwłasności kilku osób wówczas wymagana jest zgoda wszystkich, chociażby dorozumiana. Zdaniem sądu należy odróżnić czynności współwłaścicieli odnoszące się do przedmiotu współwłasności od innych czynności, które podejmują wobec osób trzecich z powołaniem się na przysługujące im prawo. Przepisy art. 195 i nast. kodeksu cywilnego regulują co do zasady wzajemne stosunki miedzy współwłaścicielami w odniesieniu do ich wspólnej rzeczy. Jeżeli natomiast chodzi o uprawnienia poszczególnych współwłaścicieli w stosunkach na zewnątrz to nie są one w żaden sposób ograniczone i każdy z nich korzysta z takiej samej ochrony i uprawnień niezależnie od wielkości udziału. Podział czynności współwłaścicieli na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu odnosi się do czynności związanych ze wspólną rzeczą ( np. użyczenie czy wynajęcie lokalu, wydzierżawienie gruntu, przyjęcie czynszu, wykonanie remontu, zmiana sposobu użytkowania, wybudowanie obiektu...itp. ). Pewne czynności współwłaścicieli są natomiast czynnościami spoza zakresu zarządu nieruchomością wspólną tak jak wyrażenie zgody na prowadzenie hodowli przez sąsiada w zbyt bliskiej odległości od granicy działki. Na uwagę zasługuje pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. w sprawie II SA/Lu 855/07 ( Lex nr 469806 ), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że z istoty współwłasności wynika, że współwłaściciel ( posiadający de facto prawo do całości rzeczy ) nie może być traktowany gorzej niż właściciel, a różnicowanie pozycji właściciela i współwłaściciela tylko ze względu na wielkość udziału we własności ( pełny udział, część udziału ) byłoby sprzeczne z zasadą równości wobec prawa stanowiącą w polskim systemie prawa zasadę konstytucyjną ( art. 32 Konstytucji RP ). W omawianej sprawie organy nie miały zatem podstaw do zastosowania art. 199 kc, a tym samym i art. 100 kpa. Wobec tego, że organy rozpatrujące sprawę naruszyły § 32 pkt 2 Regulaminu stosując przy jego wykładni art. 199 kc Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu nie było podstaw do zastosowania art. 135 tej ustawy w odniesieniu do decyzji organu I instancji, albowiem jej uchylenie nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Na skutek wydanego wyroku organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie rozpatrzeć sprawę i w zależności od dokonanych ustaleń albo zmieni rozstrzygnięcie Wójta i nakaże zaprzestania prowadzenia hodowli, albo w przypadku potwierdzenia faktu jej zakończenia przez uczestnika uchyli decyzję i umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe.