II SA/Gd 72/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata M. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 maja 2005r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymanie budowy budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr [...] Obr. [...] przy ul. [...] w W., do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę zagadnienia wstępnego, czy w zakresie pozwolenia na budowę z dnia 10 lipca 1995r. Nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż działając na wniosek E. S. w sprawie wstrzymania budowy budynku, usytuowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 17 grudnia 2004r. kontrolę budowy budynku mieszkalno - usługowego, prowadzonej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. przez E. F. Przedmiotową budowę inwestor prowadzi na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 1995r. nr [...]. Ustalono, że kwestionowany we wniosku E. S. słup o wymiarach 38 x 38 cm - usytuowany w poziomie I i II piętra budowanego obiektu, odsunięty o ok. 1 m od ściany zachodniej budynku przy ul. [...] posiadającej otwory okienne, wykonano zgodnie z przedłożoną przez inwestora dokumentacją techniczną. Usytuowanie przedmiotowego filaru jest zgodne również z dokumentacją techniczną znajdującą się w archiwum Urzędu Miejskiego w W. Decyzja z dnia 10 lipca 1995r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno - usługowego, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. wydana przez Prezydenta Miasta była przedmiotem postępowania administracyjnego o stwierdzenie jej nieważności, zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 5 czerwca 2001r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2001 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 1995r. Organ wyjaśnił, iż tutejszy organ prowadzi postępowania w sprawie: - otworów okiennych budynku na dz. nr [...] obr. [...], przy ul. [...], będącego w bezpośrednim sąsiedztwie z nowobudowanym budynkiem, które wykonano bez wymaganego pozwolenia (na pierwszym piętrze w latach 1945-46, a na drugim piętrze w roku 1960), znak sprawy [...] - prowadzonej budowy budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. znak sprawy [...]. W ocenie organu okna w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego nr [...] zostały wykonane samowolnie w latach 1945-46 i 1960, to jest wówczas, gdy m.in. posesje [...] i [...] stanowiły jedną parcelę i samowolnie wykonane okna nie naruszały wówczas obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych. Podział działek, jak wynika z dokonanych ustaleń nastąpił w 1967r. W chwili, gdy projektowano budynek usługowo - mieszkalny, usytuowany na działce nr [...] przy ul. [...], nie uwzględniono istniejącej zabudowy sąsiedniej na działce nr [...] (z oknami), naruszając w ten sposób na etapie projektowania przepisy techniczno - budowlane. Wskazał organ, iż powyższe okoliczności nie były uwzględnione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją GUNB z dnia 5 czerwca 2001r. nr [...]. Na powyższe postanowienie E. F. wniosła zażalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż jeżeli w 1967r. nastąpił podział działek na ul. [...] i [...], to otwory okienne wybite nielegalnie w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego nr [...] w tym momencie powinny być zamurowane na podstawie decyzji Urzędu Miasta W. Działka na posesji [...] stała się przez ten podział działką budowlaną. W 1999r. zostały wykupione przez lokatorów w budynku przy ul. [...] działka nr [...]. Nowi właściciele lokali – E. S. przejęli taki stan prawny, dzięki któremu zaakceptowali wszelkie plany i prace budowlane prowadzone na działce nr [...]. W chwili wykonywania projektu budowlanego obowiązywał taki stan prawny, który przewidywał zamurowanie okien w budynku nr [...] albo zabudowanie działki nr [...] przy ul. [...] zgodnie z prawem budowlanym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 grudnia 2005r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i postanowił o braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania budowy budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż ewentualne wyeliminowanie pozwolenia na budowę z obiegu prawnego jest sytuacją szczególną, od której uzależniony jest właściwy tryb postępowania administracyjnego koniecznego do przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego. Skoro w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uznał, iż zaistniała wątpliwość co do prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego i wystąpił do Wojewody o podjęcie działań zgodnie z art. 84b ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., to od rozstrzygnięcia przez organ architektoniczno-budowlany uzależnione były dalsze działania organu nadzoru budowlanego. Organ drugiej instancji uznał w świetle art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, że zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu podjęcia było uzasadnione. Ustalił jednak, że pismem z dnia 28 czerwca 2005r. nr [...] Wydział Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zbadania ważności kwestionowanego pozwolenia na budowę, bowiem, jak uzasadniono, decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 10 lipca 1995r. była badana w trybie nadzwyczajnym, zakończonym decyzją Wojewody z dnia 21 marca 2001r. nr [...], utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 czerwca 2001r. Nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem organu drugiej instancji, zniesiony został powód, który był podstawą zawieszenia postępowania, a tym samym przeszkoda do rozpatrzenia sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W związku z powyższym, zawieszenie postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż po otrzymaniu powołanego wyżej pisma z dnia 28 czerwca 2005r., które było kluczowe w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji winien był niezwłocznie przesłać do organu drugiej instancji celem uzupełnienia dokumentacji. Na powyższe postanowienie E. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazał, iż podtrzymuje wniosek z dnia 22 września 2004r. o wstrzymanie budowy budynku położonego w W. przy ulicy [...] działka [...] obr. [...] przez E. F.. Sporny filar znajduje się w świetle okna skarżącego w odległości około 1 m. Ściana posiada otwory okienne i w myśl § 12 ust. 4 pkt 1 winna być usytuowana w odległości co najmniej 4m od granicy z sąsiednimi działkami, bez możliwości jakiegokolwiek odstępstwa od powyższej regulacji. Usytuowanie budynku mieszkalno - usługowego działce [...] ścianą z otworami okiennymi przy granicy z działką stanowi rażące naruszenie prawa. Wybudowany dach budynku i balkon nie spełniają wymogów zgodności z Prawem budowlanym. Prezydent Miasta wydając pozwolenie na budowę E. F. nie poinformował o tym fakcie stron. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu dodał ponadto, iż skardze brak jest zarzutów co do zaskarżonego postanowienia uchylającego zawieszenie postępowania, natomiast strona ponawia swój wniosek z dnia 22 września 2004r. o wstrzymanie budowy budynku położonego w W. przy ul. [...], oraz zarzuty co do prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, iż zaskarżone postanowienie nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy z wniosku z dnia 22 września 2004r. o wstrzymanie budowy, a ewentualne niekorzystne dla skarżącego skutki mogą wiązać się dopiero z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zaskarżone postanowienie pod względem jego legalności Sąd uznał, że skarga E. S. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 97 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast w § 2 omawianego przepisu wskazano, iż gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy między innymi istotne znaczenie ma kwestia, czy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego a dotyczącym między innymi ewentualnej samowoli budowlanej a postępowaniem nadzwyczajnym, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, dla prowadzenia którego właściwy jest organ architektoniczno – budowlany, istnieje związek, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Badając bowiem, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w istocie Sąd bada, czy w sprawie istnieją przesłanki do zawieszenia określone dyspozycją wskazanego wyżej przepisu, stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Powyższe badanie należy rozumieć w ten sposób, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Tym samym musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a brak takiego związku stanowi o niedopuszczalności zawieszenia postępowania na tej podstawie. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu cytowanego przepisu, jest tylko zagadnienie prawne, które może być odrębnym przedmiotem postępowania i którego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opisanym wyżej postanowieniem z dnia 13 maja 2005r. zawiesił postępowanie uznając, iż zaistniały wątpliwości co do prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno – usługowego, występując uprzednio do Wojewody o podjęcie stosownych działań. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Nawet bowiem wydanie w tym postępowaniu którejkolwiek z decyzji przewidzianej w art. 151 Kpa, nie oznacza, że budowa na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę wywoła skutki określone w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2001r., sygn. akt IV SA 952/99 (nie publ. LEX nr 54192) "inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego)". Mimo zmiany stanu prawnego, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wyrażony wyżej pogląd zachował aktualność. Wskazany przez organ odwoławczy jako podstawa zwrócenia się do właściwego organu architektoniczno – budowlanego – Wojewody przepis art. 84b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016) w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji stanowi, iż w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Przepisy wymienionego wyżej artykułu 84b określają kompetencję organów nadzoru budowlanego do dokonywania kontroli i kierowania wiążących zaleceń pokontrolnych wobec organów administracji architektoniczno – budowlanej. Przy czym, stosownie do ust. 1 cytowanego przepisu, uprawnienia kontrolne przyznane zostały organom nadzoru budowlanego stopnia wyższego w stosunku do kontrolowanego organu architektoniczno – budowlanego (Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w stosunku do starosty). Treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2005r. (vide: pismo PINB k. 13 akt administracyjnych I instancji) wskazuje, iż wymieniony organ pierwszej instancji zwraca się do Wojewody, chociaż adresatem jest jeden z wydziałów Urzędu Wojewódzkiego, o zbadanie, czy wobec decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 1997r. nie zachodzą okoliczności dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Wadliwie zatem organ odwoławczy określił przedmiotowe wystąpienie jako "podjęcie działań w trybie art. 84b ust. 3", bowiem nie zostały podjęte działania kontrolne, o których mowa w art. 84b ustawy Prawo budowlane, pomijając już kwestię właściwości organów w tym zakresie, o czym była mowa wyżej. Również wadliwie organ odwoławczy ustalił, na podstawie przytoczonego wyżej pisma z dnia 28 czerwca 2005r. Urzędu Wojewódzkiego, że odpadła prejudycjalna przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem nie istniała ona w dacie zawieszenia. Zawieszając postępowanie administracyjne na wskazanej podstawie organ, jak zaznaczono wyżej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznając za prawidłowe co do zasady postanowienie o zawieszeniu nie ustalił, jaki jest związek przyczynowy między postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, a weryfikacją w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu związek taki nie istnieje. W czasie orzekania stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla organu orzekającego w sprawie. Zatem nawet w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne poweźmie wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej w tym postępowaniu sprawy administracyjnej, nie może uznać konieczności zweryfikowania decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej. Opisane wyżej wadliwe stanowisko organu odwoławczego, wyrażające się w błędnym uzasadnieniu, co z kolei narusza przepis art. 107 § 3 Kpa, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem zaskarżone postanowienie mimo opisanych naruszeń w swym rozstrzygnięciu merytorycznym odpowiada prawu. W myśl art. 138 § 1 Kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 144 Kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, co oznacza, że organ odwoławczy rozstrzyga postanowieniem zażalenie wniesione przez stronę na postanowienie organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż organ drugiej instancji mimo błędnego uzasadnienia prawidłowo rozstrzygnął, wydając postanowienie reformatoryjno – merytoryczne stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa. Nie ma bowiem podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z przyczyny opisanej powyżej, nie mieści się ona bowiem w dyspozycji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Odnosząc się do treści skargi wyjaśnić należy skarżącemu, iż właściwy organ nadzoru budowlanego zobligowany jest przy braku podstaw zawieszenia, o których mowa wyżej, do dalszego prowadzenia postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 22 września 2004r. oraz wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości lub innych naruszeń prawa, pozostającego w kompetencji tego organu. Kontrolując legalność incydentalnego postanowienia w niniejszej sprawie, jakim było postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, Sąd nie może odnieść się merytorycznie do sprawy, nie może bowiem zastępować organu administracji publicznej w wydawaniu rozstrzygnięcia. Zawarty w skardze a skierowany do Sądu wniosek o powołanie biegłego sądowego w sprawach budowlanych, został przez Sąd oddalony postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 25 października 2006r. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak zatem wynika z treści przytoczonego przepisu, uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone zostało do jednego rodzaju dowodów, wśród których nie wymienia się dowodu z opinii biegłego sądowego. Nie ma natomiast przeszkód, by wniosek taki zgłosić organowi administracji, przed którym toczy się niniejsze postępowania administracyjne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną. Sąd na podstawie § 18 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. (Dz. U. 2002r., Nr 163, poz. 1348, ze zm.) zasądził od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz pełnomocnika z urzędu adwokata M. D. kwotę 240 zł tytułem zwrotu nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.